[I]nterventi

Legge Stanca: la sanzione della nullità dei contratti

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 14.12.2004

Pubblicato su: webimpossibile.net

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Sintesi divulgativa

Questo articolo illustra come la legge Stanca sull'accessibilità dei siti internet non imponga alle Pubbliche Amministrazioni di rendere accessibili i siti che attualmente non lo sono, quanto piuttosto stabilisca che gli eventuali contratti di modifica dei siti esistenti o di realizzazione di un nuovo sito prevedano il rispetto delle linee guida. Al tempo stesso, la legge punisce con la nullità i nuovi contratti stipulati in violazione di questo obbligo, con il rischio di conseguire una solo parziale realizzazione della dichiarata finalità di attuazione dell’art. 3 della Costituzione.

Il disposto dell'art. 4, c. II, l. 9.1.2004 n. 4

L'art. 4 della legge 9.1.2004 n. 4 impone ai soggetti elencati all'art. 3, comma I [nota 1] :

  1. di ritenere il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità di cui all'art. 11 motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici,
  2. di non procedere alla loro sottoscrizione "quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" in sede di stipula di nuovi contratti "per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET", [nota 2].

Quest'ultima disposizione è prevista "a pena di nullità". Essa trova applicazione nell’ipotesi di contratti il cui oggetto costituisca una fattispecie giuridicamente nuova per l'Amministrazione. Nell'ipotesi infatti di "contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11" ed aventi per oggetto "la realizzazione e la modifica di siti INTERNET", in caso di loro rinnovo, modifica o novazione, essi  "sono adeguati, a pena di nullità, alle disposizioni della presente legge circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto". Diremo poi del significato dell'espressione "sono adeguati".

L’espressione "a pena di nullità"

Il legislatore ha scelto di imporre il rispetto dei requisiti di accessibilità sanzionando con la nullità la violazione dell’obbligo in questione. Il che significa:

Riflessioni altre in ordine alla tecnica di scrittura utilizzata

Le indicazioni contenute nel paragrafo che precede tralasciano, proprio per la loro assolutezza, aspetti importanti della questione. E precisamente, senza presunzione di esaustività:

  1. La sanzione della nullità colpisce anche i contratti sì stipulati senza prevedere espressamente il rispetto dei "requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" ma eseguiti comunque nel pieno rispetto della normativa? La risposta è positiva perchè il legislatore ha inteso sanzionare non il dato sostanziale, ossia il mancato rispetto dei requisiti, ma il dato formale, ossia l'assenza di una previsione espressa contenuta nell'accordo intervenuto;
  2. I contratti "in essere" che non siano oggetto di rinnovo, modifica o novazione, debbono intendersi soggetti in ogni caso alle disposizioni di legge? I siti che attualmente non sono accessibili debbono diventarlo? La risposta è negativa perchè la norma, che già incide su rapporti contrattuali esistenti ed ha quindi chiara natura eccezionale, non può essere interpretata estensivamente, al di là cioè dello stretto dettato letterale, ai sensi degli artt. 11 e 12 delle preleggi;
  3. La sanzione della nullità di cui al comma 2 dell’art. 4 si applica ai soli contratti che costituiscano l’esito di una procedura di gara ad evidenza pubblica? La risposta è negativa perché i disposti dei commi 1 e 2 dell’art. 4 sono tra loro autonomi. Il che sta a significare che il comma 2 copre tutte le ipotesi in cui l’esito dell’attività della Pubblica Amministrazione sia un contratto, indipendentemente dal fatto che alla sua origine vi sia una procedura ad evidenza pubblica;
  4. L’adeguamento ^forzoso^ dei contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11 avviene ex lege o è necessaria una attività di integrazione del contratto che lo renda conforme alle disposizioni di cui alla legge n. 4/2004? E ancora, tale integrazione deve essere oggetto di una specifica integrazione pecuniaria a favore del contraente privato? Il legislatore non specifica cosa si intenda con l'espressione "sono adeguati", se cioè sia necessaria un'attività contrattuale o il contenuto del contratto sia integrato di diritto, come afferma la Relazione di accompagnamento al disegno di legge n. 3978. Quest'ultima soluzione non pare corretta. Se infatti il legislatore avesse inteso optare per l’integrazione ex lege [nota 3] non si vede per quale motivo abbia ritenuto necessario specificare che il mancato adeguamento è sanzionato con la nullità del contratto. è quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione contrattuale. Quanto agli aspetti monetari dell’integrazione, questi sono ovviamente indipendenti del fatto che le Pubbliche Amministrazioni siano tenute a procedere alla realizzazione o modifica dei loro siti internet “con le normali dotazioni finanziarie di cui esse già dispongono” (Relazione di accompagnamento cit., sub art. 4): la possibilità che una maggiorazione di costo sia data è contemplata dalla stessa Relazione, la quale pragmaticamente segnala che “ove anche tale maggiorazione di costo si determini, la amministrazione vi farebbe fronte con le normali dotazioni finanziarie o anche - semplicemente - riducendo il numero delle pagine del sito”. è quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione del dato economico.

Conclusioni ed esiti indesiderati

Il legislatore ha ritenuto, per sua espressa ammissione, di non emanare una disposizione che preveda tout court l’obbligo della accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni. Egli ha scelto di intervenire sanzionando specifiche fattispecie, e precisamente le fattispecie contrattuali che non prevedano il rispetto dei requisiti stabiliti con il decreto di cui all’art. 11 e solo qualora si tratti di:

Gli esiti di una simile impostazione appaiono evidenti quando si ponga attenzione al fatto che, proprio per effetto dell’assenza di una previsione positiva che imponga di per sé l'accessibilità:

La particolare tecnica di scrittura utilizzata sconta insomma i limiti che le sono propri: essa non soltanto pone l’interprete giurisdizionale di fronte al divieto di interpretazione analogica, ma soprattutto espone l'impianto normativo al rischio di conseguire una solo parziale realizzazione della dichiarata finalità di attuazione dell’art. 3 della Carta Costituzionale [nota 4].

Nota 1:
  • La disposizione meriterebbe un commento a sé. Ci si limita in questa sede a riportarne il disposto.  Legge 9.1.2004, n. 4, art. 3 (Soggetti erogatori)

    • 1. La presente legge si applica alle pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli enti pubblici economici, alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, alle aziende municipalizzate regionali, agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, alle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e alle aziende appaltatrici di servizi informatici.

    • 2. [omissis] [torna al testo]

Nota 2:
  • Legge 9.1.2004, n. 4, art. 4 (Obblighi per l’accessibilità):

    • 1. Nelle procedure svolte dai soggetti di cui all’articolo 3, comma I, per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici, i requisiti di accessibilità stabiliti con il decreto di cui all’articolo 11 costituiscono motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione nella valutazione dell’offerta tecnica, tenuto conto della destinazione del bene o del servizio. La mancata considerazione dei requisiti di accessibilità o l’eventuale acquisizione di beni o fornitura di servizi non accessibili è adeguatamente motivata.

    • 2. I soggetti di cui all’articolo 3, comma I, non possono stipulare, a pena di nullità, contratti per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11. I contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11, in caso di rinnovo, modifica o novazione, sono adeguati, a pena di nullità, alle disposizioni della presente legge circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto.

    • 3. [omissis] [torna al testo]

Nota 3:
  • Come, a titolo di esempio, nel caso del D.Lgs. 185/99, art. 11, portante recepimento della direttiva CEE n. 97/7/CE per la tutela dei consumatori nei contratti a distanza o nel caso della legge n. 765/1967 per l’ipotesi di vendita di unità immobiliari con riserva di proprietà delle aree a parcheggio [torna al testo]

Nota 4:
  • Legge 9.1.2004, n. 4, art. 1 (Obiettivi e finalità)

    • La Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici.

    • è tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione. [torna al testo]

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