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L.r. Lombardia 1/2012: ambito di applicazione

Autore: Mario Viviani, Studio Legale Viviani, Milano

Data: 16.5.2012

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La l.r. 1/2012

La Regione Lombardia ha di recente approvato la L.R. n.1/2012 “in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria”, superando la precedente disciplina contenuta, tra l’altro, nelle LL.RR. nn. 90/1983, 30/1999, 15/2002 ed 1/2005, tutte abrogate dall’art.41 della ricordata L.R. n.1/2012.

Il presente breve contributo è volto a mettere in luce, con qualche considerazione esplicativa o critica, le novità introdotte dall’art.3 della L.R. n.1/2012.

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Tale disposizione contiene:

1. - la definizione dell’ambito soggettivo di applicazione del Titolo I (“procedimento amministrativo”) nonché, per rinvio (art.15), del Titolo II (“diritto d’accesso ai documenti amministrativi”) della legge, definizione secondo cui la relativa disciplina va applicata, ai sensi dell'articolo 3, primo comma:

a) alla Regione; b) agli enti del sistema regionale di cui all'articolo 48 dello Statuto, costituito dagli enti di cui agli allegati A1 (tra i quali ARPA, ERSAF, ASL, ALER, Infrastrutture Lombarde spa e Lombardia Informatica spa: ndr) e A2 (tra i quali gli enti parco regionali, Fondazione Lombardia per l’ambiente ed i consorzi di bonifica: ndr) della legge regionale 27 dicembre 2006, n.30 (Disposizioni legislative per l'attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale ...), limitatamente all'esercizio delle funzioni amministrative e degli incarichi ad essi conferiti dalla Regione; c) alle Aziende di servizi alla persona (ASP), di cui alla legge regionale 13 febbraio 2003, n. 1 (Riordino della disciplina delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza operanti in Lombardia); d) agli enti locali, singoli o associati, e agli altri enti pubblici ai quali la Regione conferisce funzioni amministrative; e) ai concessionari o gestori di servizi pubblici regionali ai sensi della legislazione vigente e delle concessioni o convenzioni di gestione, nell'esercizio delle funzioni amministrative.

2.- l’indicazione dei principi fondamentali dell’attività amministrativa che, ai sensi dell'articolo 3, secondo comma, si svolge:

nel perseguimento dei fini determinati dalla legge, [...] nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, di trasparenza, efficienza, economicità, pubblicità e semplicità, conformemente all'articolo 46 dello Statuto (“principi generali dell’azione amministrativa”: ndr), e secondo i principi dell'ordinamento comunitario, delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'amministrazione, nonché ai sensi della L. 7 agosto 1990 n.241 ..., ove espressione dei principi costituzionali e dei livelli essenziali delle prestazioni, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione

3.- l’indicazione dei diversi indirizzi seguiti nella “disciplina dell'azione amministrativa” e, in particolare - ai sensi dell'articolo 3, terzo comma - dei seguenti:

a) ridurre: 1) il numero dei procedimenti e delle fasi procedimentali; 2) i termini per la conclusione dei procedimenti; 3) gli oneri meramente formali e burocratici; b) accorpare i procedimenti che si riferiscono alle medesime attività, per eliminare duplicazioni e sovrapposizioni; c) potenziare l'uso degli strumenti digitali nei rapporti interni ed esterni; d) facilitare l'accessibilità alle procedure amministrative, anche mediante la semplificazione del linguaggio adottato per la redazione degli atti amministrativi.

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Quanto alla definizione dell’ambito soggettivo di applicazione del Titolo I (nonché, per rinvio, del Titolo II) della legge, probabilmente essa non introduce significative novità rispetto al precedente regime, pur utilizzando espressioni meno chiare di quelle rintracciabili, ad esempio, nell’art.2 della L.R. n.30/1999.

Secondo quest’ultima disposizione, “la presente legge si applica alle amministrazioni della Giunta regionale e del Consiglio regionale, agli enti, istituti e aziende regionali, nonché agli enti locali, in quanto applicabile e comunque limitatamente all'esercizio delle funzioni delegate o sub delegate dalla Regione”.

Era dunque la stessa Regione ad escludere che le proprie disposizioni legislative potessero disciplinare il procedimento amministrativo degli enti locali se non nei casi in cui gli enti stessi agissero nell’esercizio “di funzioni delegate o sub-delegate dalla Regione”. La pretesa della Regione di regolare, in via generale, il procedimento amministrativo di enti locali dotati di autonomia costituzionalmente garantita non sarebbe, infatti, legittima.

È anzitutto necessario stabilire se il ricordato primo comma dell’art.3 abbia o meno introdotto novità sostanziali, rispetto alla previgente disciplina regionale, quando ha disposto che sono tenuti all’applicazione del Titolo I (e, per rinvio, del Titolo II) della L.R. n.1/2012 gli “enti locali, singoli o associati, e” gli “altri enti pubblici ai quali la Regione conferisce funzioni amministrative”.

Al riguardo, dev’essere certamente esclusa l’interpretazione volta a riferire ai soli “altri enti pubblici” la limitazione alle sole funzioni conferite dalla Regione: tale limitazione va evidentemente estesa anche agli enti locali, singoli o associati, in quanto non sarebbe legittimo prospettare una disciplina regionale che regoli tutti i procedimenti amministrativi degli enti locali. In proposito, è appena il caso di ricordare che il secondo comma dell’art.29 L. n.241/1990, stabilisce che “le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai princípi stabiliti dalla presente legge”. La Regione, insomma, non ha il potere di regolare la materia anche per gli enti locali, i quali invece conservano la facoltà (anzi, il dovere) di disciplinare il procedimento amministrativo ed il diritto di accesso con propri regolamenti.

L’unica interpretazione possibile è, pertanto, quella volta a considerare la disciplina regionale dettata dalla L.R. n.1/2012 come riferita (nonostante la mancanza dell’avverbio limitatamente a) alle sole attività degli enti locali qualificabili come funzioni amministrative conferite loro dalla Regione.

Nella nuova disposizione, perciò, vi è soltanto una novità: quella dell’uso, rispetto alle funzioni amministrative, dell’espressione conferite anziché di quella delegate.

A proposito dell’espressione funzioni amministrative conferite dalla Regione agli enti locali, è opportuno ricordare che, quando una funzione propria di un ente (o quando una funzione nuova) viene conferita ad altro ente, quest’ultimo ne diventa titolare acquisendo, per il relativo esercizio, autonomia di indirizzo (seppure con eventuali limitazioni imposte dall’atto legislativo di conferimento - cfr. art.118, secondo comma, Cost.) e, comunque, autonomia funzionale ed organizzativa.

Si tratta, cioè, di un’attribuzione che lascia piena autonomia all’ente conferitario, al quale viene a spettare, in proprio, la funzione medesima, a differenza di quanto accade nel caso di funzioni amministrative delegate dalla Regione agli enti locali, ove la funzione resta regionale ed è esercitata secondo i principi, secondo le direttive e -almeno così dovrebbe essere- con le risorse della Regione. Ma l’art.3 usa l’espressione conferita (lettere b, d del primo comma), mentre non usa mai l’espressione delegata. In questa situazione, si pongono tre alternative in ordine all’interpretazione della ricordata espressione funzioni conferite:

  • essa è da riferire a funzioni diverse da quelle delegate, le quali resterebbero perciò escluse dall’applicazione della disciplina in esame;
  • essa è da considerare come comprensiva ma più estesa dell’espressione funzioni delegate;
  • essa equivale all’espressione funzioni delegate.

La prima alternativa va scartata in quanto la stessa condurrebbe all’illogica conclusione secondo cui i procedimenti relativi alle funzioni delegate (ancora proprie della Regione) sarebbero regolati dagli enti locali, mentre i procedimenti relativi alle funzioni conferite a questi ultimi sarebbero regolati dalla legge regionale.

Pure la seconda alternativa va scartata in quanto, tendendo ad estendere il campo di applicazione della disciplina regionale a funzioni diverse da quelle delegate e proprie degli enti locali, sarebbe in contrasto con il menzionato secondo comma dell’art.29 L. n.241/1990, contrasto invero sussistente anche a riguardo della prima alternativa.

La terza alternativa rimane perciò l’unica praticabile: il legislatore regionale, come non di rado capita, ha utilizzato l’espressione conferite come sinonimo di quella delegate.

In conclusione, pertanto, nessuna novità è intervenuta, a mio giudizio, tra l’ambito soggettivo di applicazione delle precedenti disposizioni regionali in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso e quello dei Titoli I e II della L.R. n.1/2012.

In proposito, si pone semmai un problema di legittimità costituzionale della disciplina, ad opera della legge regionale, del procedimento attraverso il quale gli organi comunali esplicano l’attività delegata, visto che l’ente delegante dovrebbe avere soltanto, per l’esercizio della delega, il potere di indicare principi e criteri direttivi ed il dovere di dotare l’ente delegato di tutte le risorse necessarie per svolgere, per conto dell’ente delegante, le funzioni oggetto della delega. A questo ambito, non pare riconducibile la disciplina del procedimento. Siccome però ogni azione deve essere proporzionata all’obiettivo da conseguire, non pare valga la pena elevare il tono della contestazione alla disciplina regionale, per la parte in cui la stessa è astrattamente applicabile agli enti locali, visto che le disposizioni introdotte dai Titoli I e II della L.R. n.1/2012 hanno, salvo cesellature quali quelle contenute nel quinto comma dell’art.11, portata scarsamente innovativa e prevalentemente confermativa di principi già vigenti nell’ordinamento nazionale e comunitario.

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L’indicazione dei principi fondamentali di cui al secondo comma dell’art.3 L.R. n.1/2012 ricalca, in buona parte, l’elenco contenuto nell’art.1 L. n.241/1990, secondo cui “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza ... nonché dai princípi dell'ordinamento comunitario”; l’unica innovazione che si può riscontrare nel ricordato art.3 è costituita dal riferimento al rispetto delle “garanzie del cittadino nei riguardi dell'amministrazione”: e non è poco, anche se tale rispetto costituisce applicazione di principi già vigenti.

Quanto infine agli indirizzi da perseguire con l’azione amministrativa di cui al terzo comma del citato art.3, si tratta di obiettivi che possono, almeno in prevalenza, essere perseguiti attraverso disposizioni regolamentari, anche se - a volte - appaiono difficilmente traducibili in concrete azioni ed iniziative. Si pensi, ad esempio, all’obiettivo di facilitare l’accessibilità alle procedure amministrative mediante la semplificazione del linguaggio usato per la redazione degli atti amministrativi: un obiettivo certamente condivisibile, ma davvero non facile a conseguire.

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