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l.r. Lombardia 12/05: le modifiche del collegato ordinamentale 2013

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 30.12.2012 [aggiornato al 16.1.2013]

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La legge regione Lombardia n. 21/2012

Sul supplemento al B.U.R.L. n. 52 del 28 dicembre 2012 è stata pubblicata la legge regionale 24 dicembre 2012 n. 21, "Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizione legislative - Collegato ordinamentale 2013".

L'art. 4 ("Modifiche alla l.r. n. 12/2005") introduce, dopo l'art. 25, comma 1 bis, l.r. n. 12 del 2005 ("Legge per il governo del territorio") tre nuovi commi, finalizzati a disciplinare, secondo la Direzione Generale Urbanistica, "la disciplina transitoria necessaria per il completamento del processo di totale rinnovamento della strumentazione urbanistica comunale, pur senza modificare il termine di validità dei vecchi piani regolatori generali, fissato al 31 dicembre 2012 dall'art. 25, comma 1 della l.r. n. 12 del 2005".

I nuovi commi così dispongono:

1 ter. In deroga a quanto previsto dal comma 1, primo periodo, i PRG vigenti dei comuni danneggiati dal sisma del 20 maggio 2012 inclusi nell’elenco allegato al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 1° giugno 2012, nonché di quelli dichiarati in dissesto finanziario con deliberazione del consiglio comunale approvata entro il 31 dicembre 2012 conservano efficacia fino al 31 dicembre 2013, salvo quanto disposto dall’articolo 26, comma 3 quater. In caso di mancata adozione del PGT entro il 31 dicembre 2013, si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 quater e 1 quinquies.

1 quater. Nei comuni che entro il 31 dicembre 2012 non hanno approvato il PGT, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, fermo restando quanto disposto dall’articolo 13, comma 12 e dall'articolo 26, comma 3 quater, sono ammessi unicamente i seguenti interventi:
a) nelle zone omogenee A, B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all’articolo 27, comma 1, lett. a), b) e c);
b) nelle zone omogenee E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal medesimo PRG o da altro strumento urbanistico comunque denominato;
c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore della presente disposizione, la cui convenzione, stipulata entro la medesima data, è in corso di validità.

1 quinquies. Nei comuni di cui al comma 1 quater, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, non sono applicabili le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 della legge regionale 13 marzo 2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia); sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31 dicembre 2012.

I prodromi della legge consiglio regionale n. 057/2012

La legge costituisce l'epilogo di una discussione avviata con la deliberazione n° IX / 3211 assunta dalla Giunta Regionale nella seduta del 29 marzo 2012, nella quale si comunicava l'intenzione di non concedere alcuna deroga al termine fissato al 31 dicembre 2012 per l'approvazione del PGT a norma dell'articolo 25 della legge regionale n. 12 del 2005.

La delibera è nota per il fatto di esplicitare formalmente, a distanza di sette anni dalla emanazione della legge 12, la posizione della Regione sulle conseguenze del decorso del termine previsto dall'articolo 25, individuate (dalla Regione) nella applicazione dell'articolo 9 del DPR 380/2001 (T.U. dell'Edilizia) per il caso di comuni "sprovvisti di strumento urbanistico".

Fu poi la volta del progetto di legge 26 ottobre 2012 della Giunta regionale, il cui articolo 8 prevedeva che nei (soli) Comuni in cui fosse stato adottato il PGT entro il 31 dicembre 2012 si continuinassero ad attuare - fino al 31 luglio 2013 - le previsioni dei Piani regolatori urbanistici generali (PRUG).

Venne infine l’emendamento approvato nella giornata del 13 dicembre 2012 in Commissione Bilancio, fatto proprio dal Consiglio regionale nella seduta del 19 dicembre 2012 a discapito della proposta di iniziativa giuntale.

Le discrasie rispetto alle disposizioni del TUEL per i comuni sprovvisti di strumenti urbanistici (art. 9)

La novella regionale non interviene in alcun modo il primo periodo del comma 1 dell'articolo 25 della legge regionale n. 12/2005, secondo cui

1. Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2012

Sulla portata della disposizione si confrontano opinioni diverse.

Da una parte gli uffici regionali, secondo cui la reazione dell'ordinamento alla mancata approvazione dei PGT al 31 dicembre 2012 è quella di far decadere il PRUG, assoggettando così l'intero territorio comunale all'articolo 9 del DPR 380/2001. Dall'altra chi ritiene che l'espressione ^perdita di efficacia^ significa la mera sospensione degli effetti dello strumento urbanistico in essere, che rimane tuttavia vigente in attesa del nuovo.

A differenza di quanto sostenuto dalla Direzione Generale, il disposto del nuovo comma 1 quater per i comuni che entro il 31 dicembre 2012 non hanno approvato il PGT, non solo non concretizza alcuna declinazione della tesi della applicabilità dell'articolo 9 del DPR 380/2001 ma, al contrario, la nega, disponendo in senso diverso e contrario rispetto alla norma nazionale.

Senza in alcun modo introdurre o richiamare il concetto di decadenza, infatti, il comma 1 quater del novellato articolo 25 consente interventi diversi e maggiori rispetto a quelli consentiti dall'articolo 9 del TUEL per le cd. ^zone bianche^.

E va da sé che se il legislatore regionale, cui il legislatore nazionale consente di fissare limiti più - e non meno - restrittivi ("Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali ..."), avesse inteso attenersi al disposto nazionale non avrebbe optato per interventi non consentiti da questi.

Si veda, senza pretesa di esaustività, la tabella di raffronto che segue.

L.R. 12/2005 DPR 380/2001  
art. 25, comma 1 quater art. 9, comma 1  
Nei comuni che entro il 31 dicembre 2012 non hanno approvato il PGT, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, fermo restando quanto disposto dall’articolo 13, comma 12 e dall'articolo 26, comma 3 quater, sono ammessi unicamente i seguenti interventi:  1. Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490(ora decreto legislativo n. 42 del 2004 - n.d.r.), nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti:  
a) nelle zone omogenee A, B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all’articolo 27, comma 1, lett. a), b) e c); a) gli interventi previsti dalle lettere a), b), e c) del primo comma dell'articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse; Se è vero che l'art. 9 fa riferimento all'intero territorio comunale e che l'art. 25, comma 1quater limita gli interventi alle zona A, B, C e D del PRUG, sta di fatto che mentre l'art. 9, comma 1, ammette interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo unicamente su "singole unità immobiliari o parti di esse", l'art. 25, comma 1quater li consente per "gli edifici esistenti".
b) nelle zone omogenee E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal medesimo PRG o da altro strumento urbanistico comunque denominato; b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà Consentire la perpetuazione di interventi nelle (ex) zone F (parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale, ex art. 2 d.m. 1444/1968) non solo equivale a superare la soglia di 0,03 mc/mq prevista dall'art. 9 per la nuova edificazione, ma soprattutto consente di intervenire indipendentemente dal fatto che ci si trovi all'interno o all'esterno del perimetro del centro abitato.
c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore della presente disposizione, la cui convenzione, stipulata entro la medesima data, è in corso di validità.   La disposizione non ha equivalente nel TUEL.
art. 25, comma 1 quinques    
Nei comuni di cui al comma 1-quater, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, non sono applicabili le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 della legge regionale 13 marzo 2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia); sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31 dicembre 2012.   Secondo il combinato disposto del principio tempus regit actus e dell'articolo 9 del DPR 380/2001, non è possibile, successivamente alla decadenza del PRUG, rilasciare titoli edilizi al di fuori delle ipotesi contemplate dall'art. 9, sia pure in forza del piano casa.

In conclusione sotto questo primo aspetto.

Anche aderendo all'interpretazione dell'articolo 25 offerta dalla Regione Lombardia in punto decadenza dei PRUG, all'amministrazione locale spetta comunque valutare se, a fronte della domanda del cittadino di intervento nelle more della approvazione del PGT ma successivamente al 31 dicembre 2012, lo stesso - pur ammesso dal comma 1quater dell'articolo 25 - non sia impedito dall'articolo 9 del TUEL, vera la subordinazione del legislatore regionale rispetto a quello nazionale allorché questo faccia proprie le prerogative attribuitegli dall'art. 117 della Costituzione in materia, e la conseguente cedevolezza della normativa regionale rispetto a quella nazionale in tale ipotesi.

Le "istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31 dicembre 2012"

Il comma 1 quinquies, disposizione di chiusura, esclude che nelle more della approvazione dei PGT le amministrazioni locali possano consentire interventi ai sensi del secondo Piano Casa lombardo, ossia gli articoli 3, 4, 5 e 6 della legge regionale 13 marzo 2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia).

Il comma così conclude

sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31 dicembre 2012.

La genericità dell'espressione potrebbe indurre a ritenere che le istanze di permesso di costruire e le d.i.a. semplicemente "presentate" entro la fine del 2012 siano sottratte alle limitazioni del'intera novella e, quindi, anche dei commi 1ter e 1quater.

Ovviamente non può essere così.

In primo luogo, la disposizione è contenuta nel comma 1 quinquies, dove è separata dal primo periodo attraverso un semplice segno di interpunzione quale il ^punto e virgola^. Segno che nella sintassi italiana indica la fine del concetto espresso nella frase al cui termine si trova e al tempo stesso l'appartenenza al più vasto pensiero espresso in questo, attraverso la giustapposizione di membri di una serie, di solito più articolati rispetto a quelli che basta la sola virgola a scandire (cd. funzione seriale, Mortara Garavelli 2003).

In secondo luogo, e a contrario, se così fosse la disapplicazione dell'articolo 25 della LR 12/2005 oltre che dell'articolo 9 del TUEL sarebbe evidente. Le istanze e le d.i.a. in questione verrebbero, infatti, esaminate alla luce di una normativa terza rispetto al PRUG decaduto, con evidenti profili di disparità di trattamento dei cittadini, disapplicazione del TUEL e violazione dell'art. 117 Cost. là dove riserva allo Stato la fissazione di norme quadro.

Ma anche limitando alla fattispecie del Piano Casa la portata della disposizione di chiusura, la stessa lascia spazio a importanti interrogativi di contrasto con l'invocato DPR 380/2001.

Permettere interventi eccezionali secondo la legislazione derogatoria della Regione Lombardia significa infatti disapplicare il TUEL, a meno che non si ritenga che gli stessi interventi non debbano essere verificati (anche) alla luce dell'articolo 9 del DPR 380/2001.

Infine, e sempre per quest'ultima ipotesi.

Quale finalità percorre l'estensore della novella quando scrive che "sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate" entro il 31 dicembre 2012? Se la lettera della legge impone la prima interpretazione della stessa (art. 12 preleggi), dovremmo concludere che una domanda di permesso di costruire in attuazione del Piano Casa 2012 ha diritto, per il semplice fatto di essere stata depositata entro il 31 dicembre 2012, di essere esaminata alla luce della legge regionale 13 marzo 2012, n. 4, indipendentemente dalla circostanza della decadenza - come sostiene la DG Territorio - del PRUG per mancata approvazione del PGT a quella data. E analogamente dicesi per una d.i.a.

È pur vero che sarebbe fuori luogo invocare il principio tempus regit actus: esso agisce, infatti, a livello di normativa relativa alla fattispecie provvedimentale (il PRUG) e non a quella legislativa regionale che autorizza la presentazione della domanda in deroga alla normativa locale. Ma ciò non toglie che, se così fosse - se cioè fosse possibile rilasciare titoli edilizi successivamente al 31 dicembre 2012 semplicemente sulla scorta della presentazione delle istanze anteriormente a tale termine - la violazione dell'articolo 9 del TUEL là dove questo consente al legislatore regionale unicamente di fissare limiti più, e non meno, restrittivi, sarebbe di solare evidenza.

Conclusioni

Tanto è ampio lo scarto rispetto alla norma nazionale che la Regione ritiene debba applicarsi per l'ipotesi di mancata approvazione dei PGT al 31 dicembre 2012, che sorge il sospetto che nemmeno il legislatore regionale sia convinto di ciò che afferma a questo proposito.

Oppure, che la Regione abbia inteso, attraverso le modifiche all'articolo 25 della l.r. 12/2005, evitare tout court l'applicazione dell'articolo 9 del TUEL, dettando una disciplina nuova ed autonoma.

Va da sé che nessuno dei profili di raccordo con l'articolo 9 del TUEL si affaccia aderendo alla tesi della mera sospensione degli effetti dello strumento urbanistico in essere per l'ipotesi di mancata approvazione dei PGT nel termine indicato dall'articolo 25 della l.r. 12 del 2005.

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