[I]nterventi

Consumo di suolo: piani attuativi e questioni interpretative a seguito delle modifiche alla l.r. n. 31/2014

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 6.7.2017

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

 

Indice

  1. Il limite temporale del 1 giugno 2017 per la presentazione di piani attuativi conformi o in variante
  2. Il mancato rispetto del termine del 1 giugno 2017 per la presentazione di piani attuativi
    1. Contenuto e forma del deliberato comunale
    2. Scadenza del 1.6.2017 e deposito di piani attuativi fuori termine
    3. Decorso del termine del 1.6.2017 e piani attuativi in variante al PGT
    4. Proroga della validità del documento di piano e scadenza del termine del 1.6.2017 per la presentazione di piani attuativi
    5. Mancata sottoscrizione di piani attuativi depositati in termini
    6. Piani attuativi, piano delle regole e documento di piano
    7.  Piani attuativi ^tardivi^ e dilazione dei pagamenti

Abstract

In un precedente articolo [link] sono state illustrate le modifiche operate dalle leggi n. 15/2017 e n. 16/2017 alla legge regionale della Lombardia n. 31/2014, Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato

Il presente lavoro affronta alcune delle questioni interpretative legate al testo della l.r. n. 31/2014 come modificato dalla l.r. n. 16/2017 con particolare riferimento ai piani attuativi.

1. Il limite temporale del 1 giugno 2017 per la presentazione di piani attuativi conformi o in variante

Il testo originario della l.r. 31/2014 disponeva, all'articolo 5, comma 6, che la presentazione della domanda di approvazione di piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di Piani di Territorio vigenti al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della novella regionale, dovesse avvenire entro trenta mesi dalla data di entrata in vigore della l.r. 31/2014, ossia sino al 1 giugno 2017.

Tale disposizione è stata mantenuta, così come sono state mantenute le previsioni per l'ipotesi di presentazione in termini dell'istanza.

Ossia:

2. Il mancato rispetto del termine del 1 giugno 2017 per la presentazione di piani attuativi

Nell'ipotesi in cui:

il comma 9 dell'articolo 5 prevedeva, nel testo originario della l.r. 31, che i comuni:

La novella del 2017 ha riscritto integralmente il comma 9.

La nuova previsione cancella il sistema moratorio conseguente alla mancata presentazione sino al 1 giugno 2017 dei piani attuativi conformi o in variante alle previsioni di PGT, attribuendo ai comuni la facoltà di consentire la presentazione di domande di approvazione di piani attuativi fuori termine.

Dispone oggi il (nuovo) comma 9 dell'articolo 5:

Con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005.

La norma pone diversi profili interpretativi.

2.1 Contenuto e forma del deliberato comunale

La norma non gestisce la fattispecie relativa alla presentazione fuori termine di piani attuativi o alla mancata sottoscrizione, per colpa del proponente, della convenzione attuativa di piani attuativi presentati in termini.

La norma gestisce le previsioni urbanistiche contenute nel documento di piano relativamente alle quali non sia stata presentata l'istanza di cui al comma 6.

Decorso il termine del 1 giugno 2017, le amministrazioni locali sono anzitutto chiamate a valutare se mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi confermando le previsioni del documento di piano relativi agli ambiti sottoposti a pianificazione attuativa.

Il dato testuale della norma è chiaro nell'affermare che:

Ciò detto, la norma non indica formalità particolari per l'ipotesi in cui le amministrazioni optassero per consentire l'attivazione di piani attuativi conformi alle previsioni di piano.

La conferma delle previsioni di piano potrà dunque avvenire attraverso una semplice delibera di consiglio comunale in un unico passaggio, priva di valutazione ambientale strategica, non trattandosi di piano o programma.

2.2 Scadenza del 1.6.2017 e deposito di piani attuativi fuori termine

Se la possibilità di attivazione dei piani attuativi previsti dal documento di piano passa obbligatoriamente dalla conferma delle relative previsioni di PGT, va da sè che nessun piano attuativo, neppure conforme, potrà essere attivato sino ad allora e le istanze eventualmente depositate dovranno essere dichiarate inammissibili, non semplicemente sospese.

2.3 Decorso del termine del 1.6.2017 e piani attuativi in variante al PGT

Non chiarissima è la chiusura della norma.

L'espressione  

[...]  o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005

ha come soggetto i comuni, non i proponenti.

La conseguenza è che per quanto il comma 6 a cui si fa riferimento in apertura riguardi sia piani conformi che piani in variante, un conto sono i piani attuativi conformi alle previsioni di piano e un conto sono i piani in variante.

I primi potranno essere presentati successivamente alla decisione delle amministrazioni comunali di mantenere le relative previsioni di piano.

I secondi dovranno (dovrebbero) attendere le modifiche e integrazioni al PGT che le amministrazioni vorranno assumere secondo le procedure della l.r. n. 12/2005.

Si noti, infatti, che la norma non recita

intendano promuovere piani attuativi in variante al documento di piano,

ma

intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005

In altre parole: la possibilità di presentare piani attuativi in variante alle previsioni del documento di piano pare ammessa, in una interpretazione letterale del comma 9, unicamente nei limiti temporali del 1 giugno 2017.

Tale conclusione stride però con il comma 4 dell'art. 5, a norma del quale fino all'adeguamento del PGT i comuni possono approvare

[...] varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero [...].

Un raccordo a livello normativo delle due disposizioni si rende necessario.

2.4 Proroga della validità del documento di piano e scadenza del termine del 1.6.2017 per la presentazione di piani attuativi

La riforma della l.r. 31/2014 da parte della l.r. 16/2017 ha introdotto due tipologie di ^proroghe^.

Una riguardante la proroga del documento di piano la cui scadenza intercorra prima dell'adeguamento della pianificazione provinciale (art. 5, c. 5).

L'altra riguardante la possibilità di mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi oltre il termine del 1 giugno 2017, attraverso la conferma delle previsioni del documento di piano (art. 5, c. 9).

La prima va deliberata entro la scadenza del documento di piano.

La seconda non ha termine.

La domanda è: deliberando la prima, le amministrazioni automaticamente accedono alla seconda?

Ragionevolmente la risposta dovrebbe essere positiva, nel senso che la prima fattispecie contiene la seconda. In realtà, la risposta non è scontata, nel senso che se il legislatore avesse voluto ricongiungere proroga della validità del documento di piano a attivazione dei piani fuori termine, non avrebbe avuto bisogno di disciplinare la seconda fattispecie.

In ragione del regime di eccezionalità che connota la possibilità per i comuni (non per i privati) di permettere l'attivazione di piani oltre il termine del 1 giugno 2017, il fatto che sia stata espressamente disciplinata questa seconda fattispecie può  significare che le amministrazioni sono libere di prorogare l'efficacia del documento di piano ma non l'attivazione di piani attuativi.

D'altro canto, l'efficacia del documento di piano va al di là delle previsioni del medesimo strumento riguardanti gli ambiti di trasformazione.

2.5 Mancata sottoscrizione di piani attuativi depositati in termini

Mentre nel testo originario il comma 9 contemplava sia l'ipotesi della mancata attivazione del piano attuativo sia quella della mancata stipulazione della convenzione (per colpa del proponente), il nuovo testo contempla solo la prima ipotesi.

Testo originario

Testo vigente

9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni [...]

9. Con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni [...]

Esssendo stato cancellato il regime moratorio per fatto del proponente, resta non disciplinata l'ipotesi in cui l'interessato abbia sì depositato istanza di approvazione di piano attuativo entro il termine del 1 giugno 2017, l'amministrazione l'abbia istruita ed approvata, ma l'interessato non abbia poi sottoscritto il testo della convenzione entro il termine di diciotto mesi dalla esecutività della delibera di approvazione.

A questo proposito vale la pena ricordare che a norma della l.r. 12/2005 per i piani attuativi (art. 14 Approvazione dei piani attuativi e loro varianti. Interventi sostitutivi):

È solo per i programmi integrati di intervento che il legislatore regionale prevede la possibilità che, decorso un anno dalla definitiva approvazione del programma senza che sia stata sottoscritta dagli operatori privati la convenzione, il sindaco diffidi i soggetti proponenti a sottoscrivere entro un termine non superiore a novanta giorni la convenzione annessa al programma integrato di intervento e che, in caso di inutile decorso del termine assegnato, venga dichiarata l'intervenuta decadenza del programma (art. 93 Attuazione dei programmi integrati di intervento).

In materia, per completezza, si veda TAR Lombardia, Milano, 25 giugno 2014, n. 1652, in tema di responsabilità precontrattuale dell'operatore inadempiente in punto sottoscrizione della convenzione attutativa. 

2.6 Piani attuativi, piano delle regole e documento di piano

Il nuovo comma 9 contiene un espresso e ripetuto riferimento alle previsioni del documento di piano là dove questi disciplina gli ambiti sottoposti a pianificazione attuativa.

Testo originario

Testo vigente

9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all'esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.

9. Con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005.

La domanda è: i piani attuativi contemplati dal piano delle regole sfuggono alla previsione dell'art. 9 e sono quindi sempre attivabili?

In linea generale va ricordato che il compito di individuare le modalità di intervento sul territorio comunale spetta al piano delle regole nel rispetto del quadro conoscitivo del territorio comunale fatto proprio dal documento di piano (art. 8, c. 1, lett. b), privo di efficacia conformativa dei suoli.

Se, come si legge nell'articolo 6 della l.r. n. 12, piano di governo del territorio e piani attuativi rappresentano gli strumenti della pianificazione comunale, è ai secondi che spetta stabilire usi, quantità e configurazioni spaziali dell'utilizzo del territorio, prevalendo sui primi (E. MARINI, commento all'art. 14 l.r. n. 12/2005, in La legge per il governo del territorio della Lombardia, 2009, pag. 98).

Non esistono quindi piani attuativi contenuti nel piano delle regole diversi o autonomi rispetto alle previsioni del documento di piano. Possono esistere, come annota Paolo Mantegazza, piani attuativi consistenti in piani di recupero, ma che afferiscono, però, a porzioni del tessuto edificato, non ad ambiti di trasformazione.

Esistono, come recita, l'articolo 12 (Piani attuativi comunali) della l.r. n. 12,  previsioni di sviluppo (contenute nel documento di piano) e strumenti per la loro attuazione (i piani attuativi).

Nè il riscritto comma 9 sposta questa impostazione: il dato testuale è infatti riferito non a ipotetici piani attuativi del documento di piano ma ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano.

La risposta alla domanda è, quindi: quand'anche, per ipotesi, la modalità di trasformazione tramite pianificazione attuativa di ambiti di trasformazione  disciplinati dal documento di piano fosse individuata dallo documento di piano anzichè dal piano delle regole, la circostanza non sposterebbe nulla in termini di diminuzione dei confini applicativi del comma 9 del novellato articolo 5 della l.r. n. 14.

2.7 Piani attuativi ^tardivi^ e dilazione dei pagamenti

Dispone il comma 8 dell'articolo 5:

Per i piani attuativi tempestivamente attivati ai sensi del comma 6, il comune può prevedere che la relativa convenzione di cui all'articolo 46 della l.r. 12/2005 consenta la dilazione di pagamento degli importi dovuti, ai sensi del comma 1, lettera a), del predetto articolo e a titolo di monetizzazione di cessioni di aree, fino ad un massimo di sei rate semestrali, ciascuna di pari importo, da corrispondersi a far tempo dal diciottesimo mese successivo alla stipula della convenzione stessa.

La disposizione è rimasta immutata successivamente alle modifiche all'articolo 5 apportate dalla l.r. n. 16/2017.

Nel permettere, alle condizioni di cui al modificato articolo 9, la presentazione di piani attuativi anche successivamente al termine del 1 giugno 2017, il legislatore non si è preoccupato di estendere la facilitazione del comma 8 anche ai piani attuativi cd. ^tardivi^.

Per queste tipologie di piani attuativi la dlilazione non è quindi rivendicabile di diritto dal proponente, anche se ovviamente concedibile dall'ente.

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