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Piani attuativi e nulla osta ambientale

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 14.4.2007 [agg. 12.12.2007]

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

Interventi di pianificazione attuativa in ambiti vincolati

Numerosissimi sono, in regione Lombardia, gli ambiti territoriali che per le loro caratteristiche storiche ed ambientali sono oggetto di vincoli ambientali e culturali, automatici come specifici.

È proprio con riferimento a queste porzioni di territorio - si pensi soltanto ai laghi lombardi - che emerge sempre più spesso dalle cronache quotidiane il clamore sollevato da interventi licenziati dalle amministrazioni comunali in variante agli strumenti urbanistici vigenti.  Gli unici - a detta dei sindaci - che possano essere realizzati in attesa dei Piani di Governo del Territorio. Gli unici - a detta di molti - che proprio perchè in variante non dovrebbe essere consentiti, ma che in realtà trovano un sorta di corsia preferenziale in ragione di immediati vantaggi economici per le casse comunali.

Assente la tutela urbanistica, che la possibilità di ricorrere all'istituto della variante accelerata consente di bypassare, resta la tutela ambientale. O, almeno, resterebbe, se la Soprintendenza non fosse  generalmente portata a conoscenza dei contenuti progettuali soltanto in fase di realizzazione, e quindi con riferimento a previsioni per così dire di dettaglio.

I rischi della memoria corta

Tra gli allegati progettuali sottoposti alle amministrazioni locali in accompagnamento alle istanze di piani attuativi spesso non vi è traccia di valutazioni sotto il profilo della compatibilità dell'insediamento con le ragioni di tutela che sorreggono i vincoli esistenti. Le uniche annotazioni sono di dettaglio, quali colori, particolari costruttivi, mascheramenti a verde e così via.

I progettisti sono in genere ben lungi dal ritenere che costituisca un onere il benestare vincolistico in ordine al piano attuativo in sé, convinti che l'unica autorizzazione necessaria sia quella per poter avviare i pubblicazioni una volta approvato il p.a., sottoscritta la convenzione ed ottenuti i singoli titoli edilizi. In tal modo la verifica di compatibilità vincolistica viene relegata al momento (speciale) della pianificazione edilizia, non a quello (generale) della pianificazione territoriale.

Il che non è e non deve essere, trattandosi di scale di lettura tra loro assai distanti: oltre, ovviamente, al dettato, spesso dimenticato, normativo sul punto.

I moduli della normativa vincolistica ambientale

La normativa vincolistica a tutela dei beni culturali-paesaggistici-architettonici prevede due moduli di valutazione degli interventi:

• uno, che ha per oggetto i singoli interventi, delineato nel Codice dei beni culturali e paesaggistici agli articoli 146/155 del D.Lgs. 22.1.2004, n. 42, già D.Lgs. 490/1999, e culminante con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146;
• l’altro, che ha per oggetto la pianificazione attuativa dello strumento urbanistico generale, soggetta, nel caso dei piani particolareggiati, all’onere della preventiva sottoposizione alla Soprintendenza competente ai sensi dell’art. 16, comma 3, della Legge Urbanistica (Legge 17 agosto 1942, n. 1150), come modificato dall'art. 5, l. 6 agosto 1967, n. 765.

Quest’ultima disposizione risulta abrogata dall’art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, limitatamente alle norme riguardanti l’espropriazione, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1 agosto 2002, n. 185: la parte vincolistica resta quindi in essere.

Se, come certo:

• l’onere della preventiva sottoposizione alla Soprintendenza competente dei piani particolareggiati ha oggetto e fondamento giuridico assolutamente diversi dalla autorizzazione ambientale di cui all’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, così che esso non è mutuabile attraverso il (successivo) rilascio di questa in sede di attuazione del piano;
• di più, la legislazione regionale lombarda consente il rilascio da parte delle amministrazioni locali in regime di sub delega delle sole autorizzazioni ambientali ma non del parere di cui dell’art. 16, comma 3, della Legge Urbanistica, riservato alla Soprintendenza;

deve dedursi l'illegittimità, per violazione di legge, della delibera di approvazione di un Piano Attuativo che prescinda dall’acquisizione del parere della sovrintendenza.

La Circolare Direzione Generale Urbanistica 28 ottobre 1967

Il parere della Soprintendenza quando va rilasciato? Prima, dopo o durante la procedura di approvazione del piano attuativo?

Un'indicazione in questo senso è fornita dalla Circolare Direzione Generale Urbanistica, Ministero dei pubblicazioni Pubblici, del 28 ottobre  1967, il cui capo III detta precise istruzioni a proposito delle istanze di approvazione di Piano di Lottizzazione.

Secondo le istruzioni diramate dal Ministero dei LL.PP. per l’applicazione della legge 6.8.1967 n.765  la sequenza corretta dovrebbe essere la seguente:

1. domanda di autorizzazione (privato o ufficio è indifferente);
2. approvazione del progetto e dello schema di convenzione da parte del Consiglio comunale;
3. trasmissione del progetto e del provvedimento comunale alla o alle competenti Soprintendenze;
4. emissione del provvedimento (quale che sia la natura dello stesso) da parte della Soprintendenza o delle Soprintendenze interpellate;
5. ripresa del procedimento comunale per la conclusione della pratica.

Lo stesso Ministero, peraltro, riferisce che "alcune amministrazioni comunali hanno espresso l’avviso che sarebbe preferibile, allo scopo di conseguire un notevole acceleramento della procedura" - e, aggiungiamo, un maggior grado di affidabilità circa l’opportunità di coltivare i procedimenti in sede comunale - "che gli organi statali rilascino il nulla osta prima della delibera comunale".

Senonchè la circolare é andata di diverso avviso, adducendo le seguenti argomentazioni:

• pur non escludendo - sul piano meramente giuridico - che possa sostenersi l’interpretazione suggerita da alcuni Comuni, il Ministero ritiene che il controllo statale debba, correttamente, essere esercitato dopo la delibera consiliare di approvazione;
• ciò, si afferma, per evitare che l’autorità statale prenda in esame il progetto di lottizzazione che potrebbe non avere l’approvazione (allora) del consiglio comunale.

L’opinione espressa dagli autori che hanno esaminato la circolare è stata di segno assolutamente opposto.

Si é infatti osservato che la direttiva é in contrasto con la legge, sia perché "il testo parla chiaramente di lottizzazioni che possono essere autorizzate previo nulla osta dell’autorità statale, mentre, secondo le istruzioni ministeriali il previo diviene successivo” sia perché il dar corso "ad una complessa procedura, che in seguito potrebbe risolversi in nulla per il finale diniego del nullaosta” é certamente "maggiore inconveniente di quello che si potrebbe configurare di fronte alla richiesta del parere o provvedimento della o delle Sovrintendenze sulla semplice istanza di lottizzazione, anche se questa fosse destinata, in ipotesi, a naufragare per il successivo diniego di autorizzazione da parte del C.C.” (Poggi , 1968; Tamborrino, 1969).

In tal senso è l'opinione di chi scrive.

La giurisprudenza

I giudici amministrativi si sono spesso espressi sul tema del n.o. dei piani attuativi, ma con riferimento alla previsione contenuta nell'articolo 28, secondo comma, della legge urbanistica. Le differenze sono di non poco conto: l'articolo 28 impone, per i piani di lottizzazione, l’espressione del parere di compatibilità paesistica, di competenza regionale, in relazione al d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, articolo 1, comma 3; l'articolo 16 prescrive, per i piani particolareggiati, la preventiva sottoposizione del progetto alla Soprintendenza competente. In altre parole: il primo si esprime sulla compatibilità con ambiti di pianificazione regionale, il secondo con vincoli di provenienza statale.

Si vedano:

• "Il parere della sovrintendenza previsto nell’art. 28, II comma, L 17.8.1942 n. 1150, modificato dall’art. 18, L. 8.8.1967, n. 765, é volto al perseguimento, nell’ambito della pianificazione territoriale, di fini di protezione paesaggistica, autonomi e differenziati, indipendentemente dalla circostanza che la zona interessata dal P.L. sia o meno sottoposta al vincolo della L. 29.6.1939, n. 1497. Pertanto é illegittimo il Piano di Lottizzazione qualora non sia stato acquisito il suddetto parere della Sovrintendenza (ora Regione)”

  • Cons. Stato, sez. IV, 16.6.1986, n. 421;

• "La sussistenza di un valido ed efficace nulla osta della competente Soprintendenza ai Beni Ambientali costituisce requisito di legittimità dell’autorizzazione alla lottizzazione di aree, nonché delle conseguenti concessioni edilizie per la realizzazione delle opere ivi previste, ai sensi dell’art. 7, L. 29.6.1939, n. 1497, e dell’art. 25 del Regolamento di cui al R.D. 3.6.1940, n. 1357. Pertanto detto nulla osta deve sussistere per tutta la durata della lottizzazione, quale requisito di legittimità per la realizzazione delle opere in essa previste”

  • T.A.R. Sardegna, 4.11.1993, n. 1346, in T.A.R. 1994, I, 422;

• "L’art. 28 L. 17.8.1942, n. 1150, nel testo modificato dalla L. n. 765 del 1967, stabilisce espressamente che le lottizzazioni di terreno a scopo edilizio possono essere autorizzate dal Comune ma occorrono sia l’approvazione regionale sia il parere della competente Soprintendenza. Il parere della competente Soprintendenza comporta che sui piani di lottizzazione deve essere compiuta una valutazione ai fini paesistico-ambientale ai fini storico-artistici ai sensi della L. n. 1439 del 1939 e della L. n. 1089 del 1939. Il parere della ^competente Soprintendenza^ previsto dall’art. 28, L. n. 1150 del 1942, compete ora alle Regioni a statuto ordinario, in virtù dell’art. 1, c. 3 D.P.R. 15.1.1972 n. 8. Dal quadro normativo così delineato emerge dunque che i piani di lottizzazione necessitano di parere paesistico, che é di competenza delle Regioni”

  • Cons. Stato, sez. IV, 16.6.1986, n. 421; id. 27.7.1993, n. 742;

• "Detto parere, essendo volto a verificare la compatibilità paesistica del piano ha natura giuridica sostanziale di autorizzazione paesistica, e come tale é soggetto al controllo ministeriale ai sensi dell’art. 82, D.P.R. n. 616 del 1977. Pertanto, l’atto regionale di approvazione del P.L. (...) aveva, nella specie, contenuto complesso e duplice, avendo valenza sia di atto di approvazione del piano di lottizzazione sia di autorizzazione paesistica di detto piano”

  • Cons. Stato, sez. VI, 2.3.2000, n. 1095;

• “L’autorità statale é tenuta a verificare, a pena di illegittimità del vincolo, se e in quale misura le finalità di tutela sottese alla legge n.1089 del 1939 siano state già eventualmente soddisfatte attraverso l’attuazione del piano di recupero, e dunque deve coordinare la propria azione di tutela con gli interventi in atto progettati dal Comune”;

  • TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 8.10.1997, n. 1531; TAR Umbria 17.9.1997, n. 499.

Precipuamente appuntata sull'articolo 16 della legge urbanistica è, invece, la recente decisione n. 6541/2007 del T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, la quale ha confermato la vigenza e l'operatività - anche per i piani attuativi - della disposizione in questione.

Le competenze

Con il D.P.R. n. 8/1972 lo Stato ha trasferito alle Regioni "le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica", tra le quali l'approvazione dei piani particolareggiati e i nulla osta ai piani di lottizzazione. Il che a significare che, qualora il parere di cui all’art. 16 della Legge Urbanistica dovesse essere letto come afferente la materia urbanistica (il che non pare del tutto pacifico), questo verrebbe emesso in sede regionale e non più statale, sia pure localizzata.

Ma - chi conosce la legislazione lombarda lo sa bene - non tutti i piani attuativi sono sottoposti all'attenzione regionale, come è altrettanto raro che la regione, nell'esprimere il parere di competenza, ritenga di doversi esprimere anche sotto i profili vincolistici, al più genericamente riferendosi a valutazioni che si assumono effettuate sotto il profilo ^ambientale^: considerazioni talmente vaghe da non valere l'espressione del parere di cui trattiamo.

Conclusioni

In attesa del rilascio del nuovo Testo Unico dell'Urbanistica sembra davvero difficile ignorare la normativa esistente, per quanto disapplicata.

Le polemiche dettate dalla determinazione con cui non poche amministrazioni locali hanno inteso gestire le possibilità loro concesse dalla legge 12/2005 nelle more di approvazione dei Piani di Governo del Territorio trovano in realtà il loro humus nell'approssimazione con cui, in sede di gestione della legge lombarda, da un lato è stata negata ogni possibilità di variante ordinaria ed dall'altro sono stati ammessi al regime di deroga gli atti di "programmazione negoziata".

Quasi che l'elemento della ^contrattazione^ dell'uso del territorio (De Lucia), sia un valore in sé, superiore alle aspettative pubblicistiche legate alla corretta tutela degli aspetti ambientali anche attraverso la pianificazione urbanistica, non soltanto per il tramite della legislazione vincolistica, vera l'inscindibilità tra materia urbanistica e materia ambientale che la Corte Costituzionale ha da tempo riconosciuto.

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