[I]nterventi

Piano Casa della Regione Lombardia: primi interrogativi

Lorenzo Spallino

Autore: Ileana Pisani e Lorenzo Spallino

Data: 14 settembre 2009 [aggiornamenti: 18.9.09 e 29.9.09]

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia


La legge regionale n. 13 del 2009

Con legge 16 luglio 2009 n. 13 la Regione Lombardia ha approvato il Piano Casa regionale ("Azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia"). Il 10 settembre 2009 questo studio ha organizzato un incontro finalizzato all'analisi della legislazione e la sua implementazione presso le amministrazioni locali. Quelle che seguono sono le indicazioni emerse in ordine ad alcuni degli interrogativi sollevati dai partecipanti, senza alcuna pretesa di esaustività e con riserva di implementazione.

Indice quesiti

  1. Le distanze minime previste dal Codice Civile e dagli strumenti urbanistici comunali devono essere rispettate dagli interventi di cui alla l.r. 13/09? In particolare devono essere rispettate eventuali distanze dal confine prescritte dagli strumenti urbanistici comunali? >>
  2. Cosa si intende per deroghe alle previsioni ^quantitative^ degli strumenti urbanistici comunali? >>
  3. Come si calcola il volume esistente ai fini dell’applicazione dell’art. 3 c. 1 della l.r. 13/09? Ovvero per ^volume esistente^ di cui al citato articolo si deve intendere il volume reale ed effettivo oppure il volume calcolato secondo la normativa tecnica degli strumenti urbanistici comunali? >>
  4. Visto il disposto dell’art. 5, c. 6, della l.r. 13/09, possono i Comuni escludere dall’applicazione delle disposizioni di cui alla citata legge intere zone soggette ad un determinato piano attuativo? >>
  5. Gli interventi di ampliamento previsti dalla l.r. 13/09 sono cumulabili con quelli per il recupero dei sottotetti di cui alla l.r. 12/05? >>
  6. Ai sensi dell’art. 5 c. 6 della l.r. 13/09 i Comuni possono fornire prescrizioni circa le modalità di applicazione della legge 13 con riferimento alla necessità di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali e a verde. E’ possibile che il Comune, in forza di tale disposizione, fornisca prescrizioni anche di ordine quantitativo? >>
  7. Cosa si intende per ^proprietario^ ai fini dell’applicazione dell’art. 2 c. 2 della l.r. 13/09? Ovvero nelle aree destinate all'agricoltura (art. 2, comma 2, l.r. 13/09) il proprietario del fondo, anche se non è o non è più imprenditore agricolo, può chiedere il cambio di destinazione d'uso e recuperare a fini residenziali e per utilizzo personale un edificio inutilizzato all'interno del fondo? >>
  8. Cosa si intende per ^edifici ultimati alla data del 31 marzo 2005^? >>
  9. Ai sensi dell’art. 3 c. 5 della l.r. 13/09 “E' ammessa, nei limiti quantitativi e alle condizioni di cui al comma 3, primo periodo, la sostituzione di edifici industriali e artigianali esistenti nelle aree classificate nello strumento urbanistico comunale a specifica destinazione produttiva secondaria, se individuate dai comuni, con motivata deliberazione, entro il termine perentorio del 15 ottobre 2009”. Ma cosa succede se il Comune non adotta alcuna deliberazione? >>
  10. Gli interventi previsti dalla l.r. 13/09 possono essere realizzati anche in assenza di un piano attuativo? >>
  11. Le amministrazioni locali possono confermare i contributi come vigenti, senza riduzioni? >>
  12. Le amministrazioni locali possono escludere (o limitare percentualmente) determinate tipologie applicative della l.r. 13? >>

1) Le distanze minime previste dal Codice Civile e dagli strumenti urbanistici comunali devono essere rispettate dagli interventi di cui alla l.r. 13/09? In particolare devono essere rispettate eventuali distanze dal confine prescritte dagli strumenti urbanistici comunali?

Secondo l’orientamento non ufficiale della Regione Lombardia, reperibile sul sito www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it alla pagina ^F.A.Q.^, "Le distanze minime previste da disposizioni di legge, tra cui quelle di cui al Codice Civile (Artt. dal 873 al 907) o al Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992, Artt. dal 13 al 34) devono essere sempre rispettate. E’ possibile derogare alle disposizioni previste all’interno degli strumenti urbanistici comunali, che stabiliscono distanze maggiori, purché le stesse non risultino essere integrative della disciplina di cui all’art. 873 del codice civile in materia di distanze tra fabbricati”. Non sono pertanto derogabili:

  • le disposizioni contenute nel D.M. 1444 del 1968;
  • le distanze dal confine prescritte dagli strumenti urbanistici comunali, posto che per giurisprudenza consolidata le norme del piano regolatore generale e quelle tecniche di attuazione dello stesso - che fissano la distanza tra le costruzioni facendo riferimento alla distanza dal confine - sono integrative delle norme del codice civile ed hanno carattere assoluto e non derogabile dai privati, in quanto volte a salvaguardare sia l'interesse della collettività locale ad un migliore assetto dell'agglomerato urbano sia l'aspirazione dei singoli a fruire di un distacco congruo dalle proprietà limitrofe.

Restando valide, in quanto non derogate, le disposizioni contenute nei regolamenti sanitari.

Indice quesiti

2) Cosa si intende per deroghe alle previsioni ^quantitative^ degli strumenti urbanistici comunali?

Tra gli standard edilizi (altezza, distanze e volume), soltanto il volume (con la slp) costituisce un parametro quantitativo. Per deroga alle ^previsioni quantitative degli strumenti urbanistici comunali^ deve pertanto intendersi soltanto la deroga alle previsioni inerenti la volumetria, con esclusione di quelle inerenti le altezze e le distanze.

Indice quesiti

3) Come si calcola il volume esistente ai fini dell’applicazione dell’art. 3 c. 1 della l.r. 13/09? Ovvero per ^volume esistente^ di cui al citato articolo si deve intendere il volume reale ed effettivo oppure il volume calcolato secondo la normativa tecnica degli strumenti urbanistici comunali?

Secondo l’orientamento non ufficiale della Regione Lombardia, reperibile sul sito www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it alla pagina ^F.A.Q.^: “Nell'ambito della l.r. 13/2009, per ^Volumetria^ dell'edificio si deve intendere il volume reale dell'edificio”. Se pure l’orientamento della regione sembra prediligere un calcolo geometrico del volume esistente, posto che ai sensi dell’art. 2 c.1 della l. 13/09 la deroga si riferisce esclusivamente alle prescrizioni quantitative, e che pertanto non sono derogate le modalità di calcolo del volume contenute negli strumenti urbanistici, è corretta tale posizione interpretativa? E come si raccorda con le percentuali di bonus volumetrico previste nella legge per ampliamenti e sostituzioni? In altre parole: se si accetta tale interpretazione, allora sarà necessario considerare nel calcolo del volume su cui applicare il bonus anche tutto ciò che volume non è (sottotetti non abitabili, vani tecnici, scale, ecc.). E quale volume sarà tenuto presente? Quello fuori terra o anche quello interrato? E come si calcoleranno gli spazi aperti su più lati? E come si applicherà la norma agli edifici industriali di cui al comma 5 dell'articolo 3, che come tali scontano la slp, non il volume? Questo per dire che il criterio proposto dalla Regione Lombardia  cerca di risolvere un problema complesso utilizzando una soluzione solo apparentemente semplice, confermando l'assunto di H. L. Mencken secondo cui c’è sempre una soluzione facile per ogni problema umano: semplice, plausibile e generalmente sbagliata.

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4) Visto il disposto dell’art. 5, c. 6, della l.r. 13/09, possono i Comuni escludere dall’applicazione delle disposizioni di cui alla citata legge intere zone soggette ad un determinato piano attuativo?

Ai sensi dell’art. 5 c. 6 della l.r. 13/09 i Comuni possono individuare parti del territorio nelle quali le disposizioni della legge 13 non trovano applicazione, in ragione delle ^specifiche peculiarità^ storiche, paesaggistico-ambientali ed anche urbanistiche delle medesime. Ciò a significare che i Comuni non potranno escludere intere zone dall’applicazione della novella normativa regionale per il solo fatto che esse zone sono soggette ad un determinato piano attuativo. I Comuni potranno invece escludere dall’applicazione della legge regionale determinati ambiti territoriali, ove l’esclusione sia giustificata da ^specifiche peculiarità^, se pur urbanistiche.

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5) Gli interventi di ampliamento previsti dalla l.r. 13/09 sono cumulabili con quelli per il recupero dei sottotetti di cui alla l.r. 12/05?

Secondo la Regione Lombardia, gli interventi di ampliamento previsti dalla l.r. 13/09 non sono cumulabili con quelli per il recupero dei sottotetti di cui alla l.r. 12/05, in quanto entrambi gli interventi sono configurati dalla legge ^in deroga^ (v. art. 64, c. 2, l.r. 12 del 2005). L'indicazione non pare invincibile: quantomeno per gli edifici i cui sottotetti - recuperati con la varia legislazione lombarda - possono dirsi ultimati al 31 marzo 2005, questi sono volumi a tutti gli effetti (v., per tutti, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 298).

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6) Ai sensi dell’art. 5 c. 6 della l.r. 13/09 i Comuni possono fornire prescrizioni circa le modalità di applicazione della legge 13 con riferimento alla necessità di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali e a verde. E’ possibile che il Comune, in forza di tale disposizione, fornisca prescrizioni anche di ordine quantitativo?

No. La legge, con riferimento al reperimento di spazi a parcheggi pertinenziali e a verde, consente solo prescrizioni in ordine alle ^modalità^ di applicazione della legge stessa, rimanendo esclusa l’ammissibilità di prescrizioni quantitative.

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7) Cosa si intende per ^proprietario^ ai fini dell’applicazione dell’art. 2 c. 2 della l.r. 13/09? Ovvero nelle aree destinate all'agricoltura (art. 2, comma 2, l.r. 13/09) il proprietario del fondo, anche se non è o non è più imprenditore agricolo, può chiedere il cambio di destinazione d'uso e recuperare a fini residenziali e per utilizzo personale un edificio inutilizzato all'interno del fondo?

Secondo l’orientamento non ufficiale della Regione Lombardia, reperibile sul sito www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it alla pagina ^F.A.Q.^ “In zona agricola il proprietario dell'area, anche se non é imprenditore agricolo, è titolato a realizzare gli interventi di cui all'art. 2, per tutte le destinazioni d'uso contemplate dal comma 2”. L’orientamento della Regione non sembra tenere in considerazione i disposti della l.r. 12/05, il cui articolo 60 - non derogato dalla l. 13 - limita il rilascio del permesso di costruire all'imprenditore agricolo professionale o al legale rappresentante dell'impresa agricola. Anche volendo accedere all'interpretazione fornita dalla Regione, quale significato va attribuito all'espressione ^utilizzazione residenziale esclusiva del proprietario^? In questo senso può essere d'aiuto la qualifica ^esclusiva^, essendo ragionevole immaginare che il legislatore abbia inteso estendere la possibilità di un utilizzo da parte del proprietario sino alle seconde residenze, senza possibilità, quindi, di forme di utilizzazione da parte di terzi, quale la locazione.

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8) Cosa si intende per ^edifici ultimati alla data del 31 marzo 2005^?

Mancando una definizione nella l.r. 13/09, per individuare la nozione di ^edificio ultimato^ è ragionevole immaginare il rinvio all’art. 31 della l. 47/85 sul primo condono, secondo il quale “si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente”. Il ricorso all'articolo 31 - fermo restando che si tratta di norma eccezionale riferita unicamente ai manufatti abusivi di cui alla legge 47 del 1985 (v. Cassazione penale , sez. III, 22 settembre 1995, n. 11484) - genera qualche perplessità di ordine generale, potendo generare una disparità di trattamento tra i soggetti che per depositare la dichiarazione di ultimazione lavori hanno completato sotto ogni aspetto l'opera e chi, invece, almeno per i manufatti a destinazione residenziale, ottenga il medesimo risultato semplicemente giungendo al rustico. Può invece essere utile recuperare tanto il disposto dell'articolo 25 del D.P.R. n. 380 del 2001 quanto la giurisprudenza formatasi in materia, che puntano l'attenzione sull'ultimazione funzionale dei manufatti, ossia l'effettiva idoneità ad essere utilizzati per le funzioni cui sono destinati (v. Cassazione penale , sez. III, 03 marzo 2005, n. 21959: l'ultimazione ha luogo quando cessa l'attività illecita, cioè quando vengono portati a termine i lavori di rifinitura interni ed esterni, ossia intonaci, infissi, tinteggiatura, impianti idrici, elettrici e riscaldamento).

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9) Ai sensi dell’art. 3 c. 5 della l.r. 13/09 “E' ammessa, nei limiti quantitativi e alle condizioni di cui al comma 3, primo periodo, la sostituzione di edifici industriali e artigianali esistenti nelle aree classificate nello strumento urbanistico comunale a specifica destinazione produttiva secondaria, se individuate dai comuni, con motivata deliberazione, entro il termine perentorio del 15 ottobre 2009”. Ma cosa succede se il Comune non adotta alcuna deliberazione?

Se il Comune non delibera ai sensi del citato art. 3 c. 5 della l.r. 13/09, non saranno ammissibili interventi di sostituzione di edifici industriali e artigianali esistenti nelle aree classificate nello strumento urbanistico comunale a specifica destinazione produttiva secondaria.

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10) Gli interventi previsti dalla l.r. 13/09 possono essere realizzati anche in assenza di un piano attuativo?

Sì. Ai sensi del’art. 5 c. 1, “gli interventi edilizi di cui al precedente periodo possono essere realizzati in assenza di piano urbanistico attuativo eventualmente previsto, o in deroga a questo se vigente o adottato [...]”. Il che pone il problema se essi concorrano o meno agli oneri tipici della pianificazione attuativa. Poiché la deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è esclusivamente quantitativa, gli oneri ex art. 28 L.U. non paiono derogati né, d'altro canto, derogabili.

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11) Le amministrazioni locali possono confermare i contributi come vigenti, senza riduzioni?

Il comma IV dell'articolo 5 autorizza le amministrazioni locali a deliberare entro il 16 ottobre 2006 un’eventuale riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione: in caso contrario – ossia nel caso in cui non determinino alcunché - opera una riduzione del 30 per cento del contributo di costruzione. Ma le amministrazioni possono deliberare positivamente l’esclusione del ricorso a riduzioni, ossia confermarli? La Regione Lombardia non sembra avere le idee chiare a questo proposito. Nella sezione del sito rilancioedilizia.it dedicata alle F.A.Q. si legge, alla voce Comuni:

6) Il Comune può deliberare, entro il 15 ottobre 2009, di applicare, in relazione agli interventi contemplati dalla legge, il contributo di costruzione per intero? No. Per come è formulata la norma, è chiaro l’intendimento del legislatore di agevolare comunque, anche sotto il profilo economico, la realizzazione degli interventi. E infatti, da un lato, si afferma la facoltà di riconoscere una riduzione, non di confermare le regole ordinarie, dall’altro si prevede, in caso di assenza di determinazioni, una automatica riduzione, non l’applicazione delle normali tariffe.

Il che a dire: la conferma degli oneri senza riduzioni è illegittima. Questo il 14 settembre 2009. Ma soltanto l'8 settembre 2009 alla stessa domanda la Regione rispondeva:

n. 6) [...] La formulazione letterale della norma non dà luogo a dubbi: per i Comuni si tratta di una facoltà ("possono riconoscere"), il che significa che è del tutto legittima l'eventuale determinazione comunale di applicazione piena del contributo di costruzione, composto - come noto - dagli oneri di urbanizzazione e dal contributo di costruzione.

Liberi di cambiare idea: ma la cosa curiosa è che se si volesse cercare la versione precedente della pagina, ossia quella dell'8 settembre, la ricerca non darebbe risultato. Chi ha curato il sito della Regione ha infatti escluso che si possano effettuare ricerche attraverso la wayback machine di Internet Archive. Se si infatti inserisce l'url http://www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it/ su Internet Archive si riceve la seguente risposta:

Robots.txt Query Exclusion.
We're sorry, access to http://www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it/ has been blocked by the site owner via robots.txt.

[file pdf]

Le istruzioni contenuti nel file robots.txt del sito significano: impedisci a qualsiasi robot di eseguire la scansione del sito. Il che a dire che nessuno dei contenuti del sito in questione è raggiungibile attraverso Google o qualsiasi altro motore di ricerca. Questo è l'indirizzo del file robots.txt per chi fosse interessato http://www.rilancioedilizia.regione.lombardia.it/robots.txt e queste le istruzioni in esso contenute alla data odierna:

User-agent: *
Disallow: /

[file gif]

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12) Le amministrazioni locali possono escludere (o limitare percentualmente) determinate tipologie applicative della l.r. 13?

Nel contesto delle scelte demandate ai Comuni e da assumere entro il 15 ottobre 2009 - afferma la Regione Lombardia nel sito citato - sono legittime determinazioni selettive (quali ammissibilità degli ampliamenti ma non delle sostituzioni, limitazioni in base alla tipologia edilizia, incrementi volumetrici ridotti rispetto a quelli previsti dalla legge, verifiche degli indici urbanistico-edilizi in senso più restrittivo rispetto a quanto previsto dal comma 7 dell’art. 3), purché supportate da idonea motivazione ed applicando i medesimi parametri indicati dal legislatore per le scelte di esclusione dall’applicazione della legge (art. 5, comma 6). L'assunto non trova alcun riscontro nella legge 13. Le uniche possibilità di esclusione da parte delle amministrazioni locali sono quelle riguardanti porzioni di territorio.

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