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Piano Casa Regione Lombardia: genesi e quadro generale edizione 2012

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 15 marzo 2012

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia


Indice:

  1. I piani governativi in materia edilizia in risposta alla crisi finanziaria del 2009
  2. Il sistema derogatorio del Piano Casa lombardo 2009
  3. I raccordi della l.r. 13/2009 con le prescrizioni energetiche ed ambientali
  4. Gli adempimenti delle amministrazioni locali
  5. Le finestre temporali di applicazione della legge regionale 13/2009
  6. Il decreto sviluppo: le misure per l'edilizia
  7. La riedizione del Piano Casa nel d.l. 70/2011
  8. La riedizione del Piano Casa in Lombardia
  9. Il nuovo Piano Casa: la riqualificazione urbanistica ed edilizia (parte I)
  10. Il nuovo Piano Casa: le ulteriori disposizioni in materia urbanistico-edilizia (parte II)
  11. Timeline del Piano Casa 2012

1. I piani governativi in materia edilizia in risposta alla crisi finanziaria del 2009

Nel 2009 il governo italiano individuò tre ambiti di intervento nel settore immobiliare quale risposta alla imminente crisi finanziaria. Il primo riguardava l’edilizia sociale, per la quale il 16 luglio del 2009 la Presidenza del Consiglio dei Ministri stanziò 200 milioni di euro da destinare alle Regioni e agli Enti locali per l’edilizia residenziale pubblica. Il secondo riguardava 150 milioni di euro stanziati attraverso un complesso meccanismo finanziario, sotto la regia della Cassa Depositi e Prestiti, per costituire un fondo immobiliare centrale e tanti fondi immobiliari regionali e locali, con la partecipazione di fondazioni bancarie e di capitali privati, al fine di programmare e avviare piani di edilizia residenziale. Piano che, secondo le parole del ministro Matteoli, si stimava avrebbe attirato “investimenti per 3 miliardi di euro”. Il terzo riguardava i bonus volumetrici da concedersi agli immobili esistenti, da realizzarsi secondo la normativa regionale attuativa dell’accordo Stato-Regioni sottoscritto il 1 aprile 2009 e comunemente nota come ^Piano Casa^.

2. Il sistema derogatorio del Piano Casa lombardo 2009

In attuazione dell'accordo Stato - Regioni il 16 luglio 2009 la Regione Lombardia ha approvato la legge regionale n. 13/2009, intitolata "Azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia", ma più nota come Piano Casa regionale.

Il meccanismo di deroga al sistema della pianificazione locale sul quale si basava il Piano Casa lombardo del 2009 può essere così riassunto:

  1. interventi di recupero di edifici o porzioni di edifici ultimati al 31 marzo 2005 e non ubicati in zone destinate a agricoltura o ad attività produttive:

    • o deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 2, comma 1);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  2. interventi di recupero di edifici collocati in aree destinate all’agricoltura ed assentiti prima del 13 giugno 1980:

    • deroga alle previsioni (tutte) contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 2, comma 2);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  3. interventi di ampliamento degli edifici di cui alle lettere a) e b) del comma 1 dell’articolo 3, ultimati alla data del 31 marzo 2005 e collocati all’esterno dei centri storici e dei nuclei urbani di antica formazione:

    • deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 3, comma 1);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  4. interventi di sostituzione di edifici “in tutto residenziali esistenti” collocati all’esterno dei centri storici e dei nuclei urbani di antica formazione:

    • deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 3, comma 3);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  5. interventi di sostituzione di edifici “aventi destinazione esclusivamente residenziale” collocati all’interno dei centri storici e dei nuclei urbani di antica formazione:

    • deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 3, comma 3, primo periodo, come richiamato dal comma 4 del medesimo articolo);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  6. interventi di sostituzione di edifici “industriali e artigianali” collocati in aree classificate a specifica destinazione produttiva secondaria:

    • deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 3, comma 3, primo periodo, come richiamato dal comma 5 del medesimo articolo);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, escluse le aree naturali protette (articolo 5, comma 1);
  7. interventi di riqualificazione di quartieri di edilizia residenziale pubblica:

    • deroga alle (sole) previsioni “quantitative“ contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi (articolo 4, comma 1);
    • deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali “limitatamente al caso di quartieri di e.r.p. confinanti con aree inserite in parchi regionali e già di proprietà pubblica” (articolo 5, comma 1).

Nessuna deroga alle disposizioni contenute nel Regolamento d’Igiene.

3. I raccordi della l.r. 13/2009 con le prescrizioni energetiche ed ambientali

La legge regionale n. 13 prevedeva bonus volumetrici per gli interventi di:

  • ampliamento di edifici posti all’esterno dei centri storici, nei limiti di cui all’articolo 1, c 1, lettere a) e b), in presenza di “una diminuzione certificata, riferita alla porzione di edificio esistente, superiore al 10 per cento del fabbisogno annuo di energia primaria per la climatizzazione invernale”, riferita alla porzione di edificio esistente (articolo 3, comma 2);
  • sostituzione di edifici posti all’esterno dei centri storici, “subordinatamente a una diminuzione certificata del fabbisogno annuo di energia primaria per la climatizzazione invernale del nuovo edificio superiore al 30 per cento rispetto al rispettivo valore limite previsto dai provvedimenti regionali di cui agli articoli 9 e 25 della l.r. 24/2006” (articolo 3, comma 3), con possibilità di incremento del bonus del 30% sino al 35% “nel caso di interventi che assicurino un congruo equipaggiamento arboreo per una porzione non inferiore al 25 per cento del lotto interessato ovvero con la costituzione di quinte arboree perimetrali, secondo criteri stabiliti dalla Giunta regionale” (articolo 3, comma 6);
  • sostituzione di edifici posti all’interno dei centri storici con bonus del 30% della volumetria esistente (articolo 3, comma 4) “subordinatamente a una diminuzione certificata del fabbisogno annuo di energia primaria per la climatizzazione invernale del nuovo edificio superiore al 30 per cento rispetto al rispettivo valore limite previsto dai provvedimenti regionali di cui agli articoli 9 e 25 della l.r. 24/2006” (articolo 3, comma 3, primo periodo, come richiamato dal comma 4, primo periodo);
  • sostituzione di edifici industriali e artigianali esistenti nelle aree classificate nello strumento urbanistico comunale a specifica destinazione produttiva secondaria (articolo 3, comma 5),  “subordinatamente a una diminuzione certificata del fabbisogno annuo di energia primaria per la climatizzazione invernale del nuovo edificio superiore al 30 per cento rispetto al rispettivo valore limite previsto dai provvedimenti regionali di cui agli articoli 9 e 25 della l.r. 24/2006” (articolo 3, comma 3, come richiamato dal comma 5), con possibilità di incremento del bonus del 30% sino al 35% “nel caso di interventi che assicurino un congruo equipaggiamento arboreo per una porzione non inferiore al 25 per cento del lotto interessato ovvero con la costituzione di quinte arboree perimetrali, secondo criteri stabiliti dalla Giunta regionale” (articolo 3, comma 6);
  • realizzazione di nuova volumetria nei quartieri di e.r.p. sino al 40% della volumetria esistente, subordinatamente “al conseguimento, nella nuova volumetria, dei requisiti minimi di risparmio energetico previsti dai provvedimenti regionali, di cui agli articoli 9 e 25 della l.r. 24/2006, nonché alla contestuale esecuzione di interventi di recupero energetico e paesaggistico-ambientale nel quartiere E.R.P.”, come descritti alle lettere a) e b) del comma 2 dell’articolo 4.

4. Gli adempimenti delle amministrazioni locali

Per cercare di compensare in qualche modo il complesso meccanismo derogatorio sopra tratteggiato, la legge 13 facoltizzava le amministrazioni locali a:

  • stabilire riduzioni del contributo di costruzione (articolo 5, comma 4);
  • individuare “parti del proprio territorio” nelle quali non troveranno applicazione le disposizioni speciali introdotte dalla legge (articolo 5, comma 6);
  • individuare “aree classificate nello strumento urbanistico comunale a specifica destinazione produttiva secondaria” nelle quali può essere richiesta la sostituzione, con eventuale incremento volumetrico, di edifici produttivi esistenti (articolo 3, comma 5);
  • individuare modalità applicative della legge, con esclusivo riferimento alle dotazioni di spazi per parcheggi pertinenziali e a verde (articolo 5, comma 6).

Il termine ultimo per provvedere in tal senso era il 15 ottobre 2009, dando notizia alla Regione dei provvedimenti assunti e degli interventi assentiti, secondo le modalità di trasmissione fissate con Decreto Dirigente U.O. n. 8114 del 4 agosto 2009 (articolo 6, comma 2).

5. Le finestre temporali di applicazione della legge regionale 13/2009

L'articolo 6 della l.r. 13 fissava nel 16 ottobre 2009 la data dalla quale le disposizioni di cui agli articoli 2 (utilizzo del patrimonio edilizio esistente), 3 (ampliamento e sostituzione degli edifici esistenti) e 4 (riqualificazione di quartieri di e.r.p.) avrebbero potuto essere applicate.

Il 15 aprile 2011 era invece la data ultima per la presentazione di permessi di costruire o d.i.a. relativi agli interventi di recupero (art. 2, c. 4) e di ampliamento e di sostituzione (art. 3, c. 9), mentre il termine per la presentazione di interventi di e.r.p. era fissato al 15 ottobre 2011 (art.4, c. 3).

6. Il decreto sviluppo: le misure per l'edilizia

Nonostante da più parti venisse evidenziato, dati alla mano, come il rilancio dell'edilizia non passasse per il Piano Casa le cui cifre di attuazione, Lombardia compresa, si rivelano abbondantemente inferiori alle aspettative, il Governo pubblicava sulla G.U. n. 110 del 13 maggio 2011 il decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, "Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia",  entrato in vigore il 14 maggio 2011 a seguito di conversione  con legge 12 luglio 2011, n. 106, pubblicata sulla G.U. n. 160 del 12 luglio 2011.

Le disposizioni del d.l. relative all'edilizia sono contenute:

  • nell'articolo 4, comma 16, dove sono apportate modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio nell'ottica di semplificazione dei procedimenti amministrativi relativi ad interventi edilizi nei Comuni che adeguano gli strumenti urbanistici alle prescrizioni dei piani paesaggistici regionali;
  • nell'articolo 5, contenente disposizioni diverse unite dall'intento di "liberalizzare le costruzioni private".

Una disamina delle disposizioni in questione, cui per brevità si rinvia, è contenuta nella pagina ^Decreto sviluppo 2011: Le misure per l'edilizia^ (» link).

7. La riedizione del Piano Casa nel d.l. 70/2011

I commi da 9 a 14 dell'articolo 5 del d.l. 70 contengono norme finalizzate, in via permanente, alla incentivazione del patrimonio esistente attraverso la sua razionalizzazione e riqualificazione. Lo scopo viene così perseguito:

  1. (comma 9) assegnazione alle Regioni, tutte, del termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione, e quindi entro l'11 settembre 2011, per l'approvazione di legislazioni dedicate che prevedano, anche attraverso interventi di demolizione e ricostruzione,
    1. il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale;
    2. la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse;
    3. l'ammissibilità delle modifiche di destinazione d'uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;
    4. le modifiche della sagoma necessarie per l'armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti, con esclusione di edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, salvo che si tratti di edifici per i quali "sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria" (comma 10);
  2. (comma 11) decorso inutilmente il termine dell'11 settembre 2011"e sino all'entrata in vigore della normativa regionale", la possibilità di realizzare gli interventi di cui alle lettere a/d attraverso il ricorso all'istituto del permesso in deroga (articolo 14 D.P.R. 380/2001) "anche per il mutamento delle destinazioni d'uso", non contemplato dalla disposizione in questione;
  3. (comma 13) sempre decorso il termine dell'11 settembre 2011e sempre "sino all'entrata in vigore della normativa regionale", per le sole Regioni a statuto ordinario si applicano le disposizioni contenute nel comma 13 dell'articolo 5, ossia
    1. è ammesso il rilascio del permesso in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell'articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 anche per il mutamento delle destinazioni d'uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;
    2. i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale, conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati dalla giunta comunale;
  4. (comma 14) successivamente al 10 novembre 2011, ossia 120 giorni dall'entrata in vigore del decreto della legge di conversione, i principi secondo i quali le Regioni avrebbero dovuto legiferare (comma 9) diventano "immediatamente applicabili alle Regioni a statuto ordinario che non hanno provveduto all'approvazione delle specifiche leggi regionali". Fino alla approvazione delle leggi regionali "la volumetria aggiuntiva da riconoscere quale misura premiale, ai sensi del comma 6 lettera b)" (il testo originale - che parlava di comma 9, lettera a - é stato corretto in sede di conversione) "è realizzata in misura non superiore complessivamente al venti per cento del volume dell'edificio se destinato ad uso residenziale, o al dieci per cento della superficie coperta per gli edifici adibiti ad uso diverso".

Una rappresentazione visuale della scansione temporale del d.l. 70/2011 nei confronti delle Regioni è disponibile alla pagina ^Decreto sviluppo: timeline Piano casa 2011^ (» link).

8. La riedizione del Piano Casa in Lombardia

Ampiamente fuori termine rispetto alla data ultima del 10 novembre 2011, la Regione Lombardia ha approvato la legge regionale 13 marzo 2012, n. 4, Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia,  pubblicata sul B.U.R.L. del 16 marzo 2012, supplemento n 11, modificando in più di un punto il progetto licenziato dalla Giunta regionale nella seduta del 9 settembre 2011 con delibera G.R.L. n. IX/2428 (» link).

La normativa è composta di due parti:

  • la prima, che va dall'articolo 2 all'articolo 12, dedicata alla incentivazione della "riqualificazione urbanistica ed edilizia" delle aree urbane (anche) nel solco del d.l. 70/2011;
  • la seconda, che va dall'articolo 13 all'articolo 19, contenente "Ulteriori disposizioni in materia urbanistico-edilizia" finalizzate a "confermare alcune norme procedurali già presenti nella l.r. n. 12/2005 rispetto ad alcune disposizioni di taglio innovativo contenute nell’art. 5 D.L. n. 70/2011" (Relazione al pdl, pag. 5).

9. Il nuovo Piano Casa: la riqualificazione urbanistica ed edilizia (parte I)

La parte I (artt. 2/12) è scindibile in distinti nuclei normativi, accomunati dal fatto di riferirsi a ambiti edificati.

L'elencazione degli interventi contenuta negli articoli 3/12 è preceduta dall'articolo 2, attraverso il quale il legislatore regionale ha voluto ricordare che gli strumenti di nuovo conio come il PGT non si limitano a pianificare l'attività edilizia ordinaria, ma anche quella straordinaria, quella cioè volta a promuovere operazioni di riqualificazione urbana vuoi attraverso incentivazioni volumetriche (in misura non superiore al 15% della volumetria ammessa) "a fronte di rilevanti benefici pubblici", relativamente alle tipologie di intervento di cui all'articolo 11, comma 5, della l.r. 12/2005, vuoi attraverso strumenti in variante, per loro natura, alle impostazioni generali di piano, ossia i Programmi Integrato di Intervento di cui agli articoli 87/94 della l.r. 12/2005.

Gli ambiti di riferimento possono essere così riassunti:

  • il primo (articoli 3 e 5) è dedicato alla riedizione del primo Piano Casa lombardo attraverso la riproposizione - a tempo -  degli interventi di recupero edilizio e funzionale e di quelli di sostituzione edilizia di cui agli articoli 2 e 3 della l.r. 13/2009;
  • il secondo (articolo 4) introduce la possibilità per i Comuni di consentire a) ampliamenti di fabbricati a destinazione industriale, artigianale o ricettiva b) trasformazione a destinazione residenziale di edifici a destinazione terziaria e direzionale, sostanzialmente attraverso la riscrittura e il potenziamento delle previsioni già contenute nell'articolo 4 della l.r. 13/2009 relativamente alla riqualificazione dei quartieri di edilizia residenziale pubblica;
  • il terzo (articolo 6) introduce nuove disposizioni in materia di edilizia residenziale sociale, sostanzialmente attraverso la riscrittura e il potenziamento delle previsioni già contenute nell'articolo 4 della l.r. 13/2009 relativamente alla riqualificazione dei quartieri di edilizia residenziale pubblica;
  • il quarto (articolo 7) riscrive il mai applicato articolo 7 della l.r. 1/2007, dedicato al "Recupero delle aree industriali dismesse", attraverso procedure di variante agli strumenti urbanistici vigenti da attuarsi "anche" ad iniziativa pubblica;
  • il quinto (articolo 9) interviene sulla disciplina del recupero dei sottotetti di cui all'articolo 63 della l.r. 12/2005, dettando puntuali disposizioni per l'ipotesi in cui gli interventi di recupero comportino  l'altezza degli edifici;
  • il sesto (articolo 10) amplia la portata dell'articolo 66 della l.r. 12/2005 consentendo la realizzazione di autorimesse interrate anche in deroga al rapporto drenante minimo, purché al servizio di edifici realizzati anteriormente al 7 aprile 1989.

Di minore rilevanza sono le previsioni contenute negli articoli 11 e 12, dedicati alla individuazione di misure di favore per interventi di:

  • rimozione e lo smaltimento dell’amianto presente nelle costruzioni edilizie (nuovo art. 73 bis l.r. 12/2005);
  • realizzazione di sistemi elevatori su fabbricati esistenti (nuovo art. 103,c omma 1 ter, l.r. 12/2005).

10. Il nuovo Piano Casa: le ulteriori disposizioni in materia urbanistico-edilizia (parte II)

Le disposizioni contenute nella parte seconda della l.r. 4/2012 (articoli 12/16) sono caratterizzate dal portare modifiche alla legge regionale  11 marzo 2005, n. 12, ^Legge per il governo del territorio^.

Si tratta di disposizioni, variamente disomogenee, incidenti sulla l.r. 12/2005 agli articoli:

  • 4, in punto Valutazione Ambientale Strategica, introducendo - in dubbio rispetto delle direttive europee - la possibilità che la VAS del documento di piano definisca, per gli ambiti di trasformazione, l’assoggettamento o meno ad ulteriori valutazioni in sede di piano attuativo. Negli strumenti attuativi in variante al PGT, la VAS e la verifica di assoggettabilità dovranno comunque essere limitate agli aspetti che non sono già stati oggetto di valutazione (art. 13);
  • 13 e 14, in punto pubblicazione degli strumenti urbanistici (art. 14): valgono sul punto le perplessità svolte in sede di approvazione del disegno di legge da parte della Giunta (v. Nuovo Piano Casa Lombardia: la pubblicazione on line degli atti di PGT » link);
  • 38, 40, 41 e 103, in punto titoli  abilitativi edilizi (art. 15);
  • 14, in punto competenza alla adozione e approvazione di piani attuativi conformi agli strumenti urbanistici, che - per ragioni che sfuggono - ne attribuisce l'adozione ai Consigli comunali, nei Comuni fino a 15.000 abitanti, e alle Giunte nei Comuni con più di 15.000 abitanti (art. 16);
  • 17, in punto proroga del termine per l'adeguamento degli strumenti urbanistici al Piano Territoriale Regionale (PTR), portato al 31 dicembre 2013 (art. 17)
  • 97, in punto procedure dello Sportello Unico per le Attività produttive (SUAP) (art. 18).

11. Timeline del Piano Casa 2012

Le disposizioni contenute nella prima parte della legge, più vicine alla accezione di Piano Casa come azione normativa straordinaria, sono a termine, sia per quanto concerne l'esercizio delle facoltà concesse alle amministrazioni comunali sia per quanto riguarda le iniziative dei privati.

La scansione cronologica degli interventi di cui agli articoli 3/6 può essere così riassunta:

30/09/2012 » art. 4, cc. 1/3

Termine per i Comuni per:

  • individuare, all'interno delle aeree a destinazione produttiva secondaria, ambiti specifici nei quali sia consentito l'ampliamento del 10% della slp (comma 1);

  • consentire l’ampliamento di edifici alberghieri entro il limite massimo di 200 mq (comma 3).

31/12/2013 » art. 4, c. 2

Termine per i Comuni individuati dal programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica a fabbisogno acuto, critico o elevato, per autorizzare interventi di trasformazione di edifici con destinazione terziaria e direzionale.

31/12/2013 » art. 4, c. 5

Termine per la presentazione di DIA o per il deposito di richieste di permessi di costruire finalizzati a interventi di ampliamento di cui all'art. 4.

31/12/2013 » art. 3, c.1

Termine per la presentazione di DIA o il deposito di richieste di permessi di costruire o finalizzati a interventi di recupero edilizio e funzionale ex art. 2, commi 1 e 2, l.r. 13/2009.

31/12/2013 » art. 5, c. 1

Termine per la presentazione di DIA o per il deposito di richieste di permessi di costruire finalizzati a interventi di sostituzione edilizia ex art. 3, commi 3, 5, 6, 7, primo e secondo periodo, 8 e 10, della l.r. 13/2009.

31/12/2014 » art. 6, c. 1

Termine per le richieste di intervento di edilizia residenziale sociale.

La scansione cronologica illustrata è visualizzabile sotto forma di timeline alla pagina Timeline Piano casa Lombardia 2012link).

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