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D.lgs. 33/2013: i soggetti obbligati
Autore: Lorenzo Spallino
Data: 30.4.2013
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Il d.lgs. 33/2013 "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni"
Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.80 del 5 aprile 2013 e entrato in vigore il 20 dello stesso mese, il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni rappresenta il tentativo del legislatore di riorganizzazione degli obblighi di pubblicazione online in capo alle pubbliche amministrazioni, tra cui i Comuni.
Numerose le previsioni fattuali, elencate nei capi II (artt. 13/28), III (artt. 29/31), IV (artt. 32/36), V (artt. 37/42), il cui rispetto è affidato alla figura del Responsabile per la Trasparenza (art. 43) e al sistema sanzionatorio di cui agli articoli 46 e 47.
Il decreto è così riassumibile: le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare sul proprio sito istituzionale i documenti elencati agli articoli 13/42. In caso negativo qualsiasi cittadino, senza bisogno di dimostrare alcun interesse qualificato, può richiedere i documenti di cui è stata omessa la pubblicazione (art. 5) utilizzando, in caso di inerzia dell'amministrazione, il rito in materia di accesso ai documenti amministrativi avanti i Tribunali Amministrativi Regionali (art. 116, d.lgs. 104/2010).
Numerosi gli interrogativi circa l'effettiva idoneità di una simile tecnica legislativa a attuare il principio della ^trasparenza^, intesa come "la possibilità per tutti i cittadini di avere accesso diretto all’intero patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni" (Patroni Griffi, 2013).
Riserviamo ad altra sede l'inquadramento del d.lgs. 33 all'interno dell'evoluzione del diritto di accesso e il confronto con la legislazione statunitense di riferimento (Freedom of Information Act, 5 U.S.C. §552 noto come FOIA).
In questa sede trattiamo specificamente dell'ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 33/2013.
I soggetti obbligati
L'articolo 11 del d.lgs. 33/2013 individua (a) nelle pubbliche amministrazioni, (b) nelle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni e alle società da queste controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile e (c) nelle autorità indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione, i soggetti tenuti a dare attuazione al principio generale della trasparenza amministrativa, come definito dall'articolo 2, comma 1.
Per le prime dispone il corpo normativo del d.lgs. 33 (art. 11, c. 1).
Per le seconde, "limitatamente alla attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, le disposizioni dell'articolo 1, commi da 15 a 33, della legge 6 novembre 2012, n. 190" (art. 11, c. 2).
Le terze, infine, provvedono all'attuazione di quanto previsto della normativa vigente in materia di trasparenza "secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti" (art. 11, c. 3).
Le pubbliche amministrazioni tenute all'osservanza del d.lgs. 33
Dispone l'articolo 2 Oggetto:
1. Le disposizioni del presente decreto individuano gli obblighi di trasparenza concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione.
Seguendo l'esempio dell'articolo 3 della l. 4/2004 Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, il legislatore sceglie di non definire le pubbliche amministrazioni cui dichiara di applicarsi. Per farlo, utilizza la tecnica del rinvio ad altra normativa, e precisamente all'articolo 1, comma 2, del Testo Unico del Pubblico Impiego (decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165).
A norma dell'articolo 11 Ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 33, per "pubbliche amministrazioni" debbono infatti intendersi:
tutte le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.
La tecnica del rinvio
Vano, ma doveroso, censurare la tecnica del rinvio legislativo, sconsigliata dallo stesso legislatore. L'articolo 13 bis (Chiarezza dei testi normativi) della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), dispone infatti che il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che:
b) ogni rinvio ad altre norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o circolari emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma integrale o in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse intendono richiamare.
La nozione di pubblica amministrazione secondo il T.U. del Pubblico Impiego
L'articolo 1, comma 2, del Testo Unico del Pubblico Impiego (decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) dichiara che per pubbliche amministrazioni debbono intendersi:
tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.
L'elencazione non è esaustiva, disponendo in tal senso l'espressione "ivi compresi" e non ha alcuna pretesa di organicità, essendo il frutto di integrazioni ed aggiunte operate al corpo del T.U. del Pubblico Impiego dalla legge 145/2002.
Valgano le annotazioni che seguono in ordine alle singole fattispecie.
I) Le "amministrazioni dello Stato"
Non esiste una definizione legislativa né di pubblica amministrazione né di amministrazione dello Stato. La prima viene solitamente indicata come l'insieme degli organi e delle attività preordinate al concreto perseguimento dei compiti e degli scopi considerati di pubblico interesse, mentre la seconda viene identificata con le strutture elementari dell'organizzazione statale (ministeri, amministrazioni, aziende autonome). Ai fini che qui interessano può essere utile sottolineare che, sotto il profilo organizzativo, le amministrazioni dello Stato non esauriscono la somma dei soggetti giuridici dotati di funzioni e compiti amministrativi, così detti enti pubblici. Né nel nostro ordinamento esiste una riserva della funzione amministrativa a favore della pubblica amministrazione: non deve così stupire che funzioni pubbliche o di interesse pubblico possano essere svolte da soggetti privati.
II) Istituti e scuole di ogni ordine e grado e istituzioni educative
Conta anzitutto sottolineare che la norma fa riferimenti ai singoli plessi non alle istituzioni intese nella loro organizzazione amministrativa. Inoltre: il riferimento a "istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative" non distingue tra le forme in cui la parola istruzione viene generalmente declinata: ossia pubblica, privata, ecclesiastica e religiosa. Né, all'interno dell'istruzione pubblica distingue tra forme tipiche (scuola primaria, secondaria e istruzione superiore) e atipiche (scuole europee, scuole italiane all'estero e scuole straniere in Italia). Quanto alle istituzioni educative, si tratta dei convitti nazionali e gli educandati femminili dello Stato, di cui agli articoli 203, 204 e 205 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, nonché delle scuole ad essi annesse sono ordinati, a norma dell'art. 21, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Per citare qualche esempio non comune di forme di istruzione che, pur non formalmente inquadrata nell'istruzione secondaria, rilascia titoli dal valore equiparabile a quello degli istituti secondari, si veda il caso dell'istruzione artistica: Istituto d'Arte, Liceo Artistico, Conservatorio di Musica, Accademia di Belle Arti, Accademia Nazionale di Arte Drammatica, Accademia Nazionale di Danza.
III) Aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo
Anche questa è un'espressione utilizzata nel campo dei contratti della pubblica amministrazione. Parliamo del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, dei Monopoli di Stato, dell'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) prima della sua soppressione e sostituzione dall'Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA), dell'Ente Nazionale per le Strade(ANAS) prima della sua trasformazione in ANAS S.p.A., e così via; Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni.
IV) Regioni, Provincie, Comuni, Comunità Montane e loro consorzi e associazioni
Pare superfluo commentare le espressioni riguardanti gli enti territoriali, salvo ricordare che le Comunità Montane rientrano nell'esercizio dell'autonoma potestà legislativa residuale delle Regioni e che per Province operano, nell'ottica della loro riorganizzazione, i decreti legge 201/2011 e 95/2012. Vale piuttosto la pena segnalare che i consorzi di enti locali, previsti dall'art. 31 del Testo Unico degli Enti Locali (decreto legislativo n. 267/2000), sono finalizzati alla gestione associata di uno o più servizi e che le associazioni di enti sono previste dall'art. 270 del medesimo Testo Unico.
V) Istituzioni universitarie
A differenza della disposizione relativa a istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, la norma fa riferimento alle forme di espressione organizzativa dell'istruzione superiore declinata in forma universitaria. E quindi corpo accademico, rettore, senato accademico, consiglio di amministrazione, commissione di ateneo, facoltà, dipartimenti e così via.
VI) Istituti autonomi case popolari
Gli I.A.C.P., nati con la legge n. 251/1903 per facilitare la costruzione di case popolari, sono stati poi trasformati con la legge 865/1971 da Enti Pubblici Economici ad Enti Pubblici non Economici, con deleghe trasferite alle Regioni con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977. La loro citazione nell'elenco è superflua, essendo già ricompresi come enti pubblici non economici. In Lombardia opera l'A.L.E.R. (l.r. 13/1996)
VII) Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni
Le C.C.I.A.A.sono generalmente definite come enti locali - necessari - a carattere non territoriale.
VIII) Enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali
Senza pretesa di esaustività e con il beneficio del dubbio in un'epoca di grande produzione normativa: Automobile Club d'italia (ACI), Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), Croce Rossa italiana (CRI), Ente per le Nuove Tecnologie, l'Energia e l'Ambiente (ENEA), Istituto Nazionale per il Commercio Estero (ICE), Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro (INAIL), Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA), Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Istituto Superiore di Sanità, Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell'Amministrazione Pubblica (INPDAP), Istituto di Previdenza per il Settore Marittimo (IPSEMA), Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale (AAAVTAG) trasformata in ente di diritto pubblico economico, l'Ente Nazionale di Assistenza al Volo (ENAV).
IX) Amministrazioni, aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale;
Istituito con legge n. 833/1978, il Servizio Sanitario Nazionale è composto da enti ed organi di diverso livello istituzionale, che concorrono al raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute dei cittadini. Ne fanno parte il Ministero della Salute, il Consiglio Superiore di Sanità (CSS), l'Istituto Superiore di Sanità (ISS), l'Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza del Lavoro (ISPESL, poi soppresso con trasferimento delle funzioni all'INAIL), l'Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali (ASSR), gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS), gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali (II.ZZ.SS.).
X) Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)
Istituita con decreto legislativo 29/1993, l'ARAN è un organismo tecnico, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia organizzativa, gestionale e contabile, dotato della rappresentanza legale di tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale.
XI) Agenzie di cui all'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300
Si tratta delle agenzie ministeriali disciplinate dagli articoli 8, 9 e 10 del decreto legislativo n. 300/1999 ("Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"). Le agenzie istituite sono undici: sei inquadrate nel modello di base (agenzia per le normative e i controlli tecnici, agenzia per la proprietà industriale, agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici, agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture, agenzia per la formazione e l'istruzione professionale, agenzia Industrie Difesa) e cinque espressamente escluse dalla disciplina generale del Titolo II (agenzia di protezione civile e le quattro agenzie fiscali: per le entrate, per le dogane, per il demanio e per il territorio).
Conclusioni
Vasto è il panorama dei soggetti tenuti al rispetto del d.lgs. 33/2013. Per alcuni di essi preoccupa, segnatamente per quelli tenuti al maggior numero di pubblicazioni, l'invarianza finanziaria fissata dall'articolo 51.
