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La partecipazione ai procedimenti di pianificazione territoriale nella l.r. Lombardia 1/2012
Autore: Alice Galbiati
Data: 3.4.2012
Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia
La legge regionale n. 1/2012
Lo scorso 18 febbraio è entrata in vigore la L.R. della Lombardia 1 febbraio 2012, n. 1, Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria, pubblicata sul BURL n. 5, suppl. del 3 febbraio 2012.
Di particolare interesse per le Amministrazioni Locali è il comma 5 dell’art. 11, a norma del quale nelle procedure di pianificazione territoriale ed urbanistica
la partecipazione dei cittadini singoli o associati e degli enti pubblici e privati, come disciplinata dalle leggi vigenti, comporta l’obbligo dell’amministrazione di valutare e decidere istanze od osservazioni anche se dirette a tutelare interessi privati.
Il Legislatore regionale ha operato un’importante incisione sul principio, consolidatosi nel tempo e cristallizzato nella L. 241/1990, per il quale i procedimenti amministrativi generali, tra i quali i processi di pianificazione territoriale, sono ^zona franca^ rispetto alle garanzie partecipative ivi previste.
A partire dalla legge urbanistica del 1942 (L. 17 agosto 1942, n. 1150) l’approccio ^contenitivo^ del Legislatore nazionale si è infatti concretizzato in un modello collaborativo limitato alla presentazione di osservazioni a tutela dell’interesse pubblico.
L’art. 9 della citata L.U., alla possibilità per chiunque di prendere visione del progetto di piano regolatore depositato nella Segreteria Comunale, fa seguire la limitazione alle sole Associazioni sindacali e gli altri Enti pubblici ed istituzioni interessate del potere di presentare osservazioni. Solo per il piano particolareggiato (art. 15, comma 3) è riconosciuta ai cittadini - proprietari di immobili compresi nei piani - la facoltà di partecipare al procedimento in fieri presentando oltre alle osservazioni anche opposizioni.
L’apertura alla generalità dei privati è giunta solo qualche anno dopo per mano del Ministero dei Lavori Pubblici, con circolare 7 luglio 1954, n. 2495, Formazione dei piani regolatori generali e particolari, precisando che, proprio ai fini di un rapporto collaborativo dei cittadini al perfezionamento del piano regolatore, "sia enti che privati" possono presentare osservazioni.
Una precisa fotografia dell’essenza della partecipazione alla pianificazione è fornita, sul finire degli anni Settanta, dalla Corte Costituzionale con la pronuncia n. 23 del 20 marzo 1978, a mente della quale "i soggetti privati non partecipano al procedimento formativo dei piani regolatori nella veste di vere e proprie parti, presentando osservazioni “a tutela del proprio interesse” (…); ma svolgono attività puramente collaborative, in vista di una più compiuta valutazione degli interessi pubblici in gioco". Ancora, "si considerano irricevibili le osservazioni che non abbiano di mira la soddisfazione delle comuni esigenze cui tendono i piani regolatori, ma consistano in reclami rivolti a difendere particolari interessi privati".
La Legge sul procedimento amministrativo (L. 241 del 7 agosto 1990) ha sostanzialmente lasciato immutato tale modello.
Con essa il Legislatore ha disciplinato compiutamente l’istituto della partecipazione nei processi decisionali della p.a. (Capo III), ma ne ha altresì escluso l’applicazione (art. 13)
per l’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione
continuando ad applicarsi per essi le particolari norme che ne regolano la formazione (per la pianificazione territoriale il rinvio è alla L.U. del 1942).
Sul versante regionale, con la L.R. 11 marzo 2005, n. 12 il Legislatore lombardo ha previsto una prima estensione, di tipo temporale, alla partecipazione nel procedimento di formazione del p.g.t. L’art. 13, comma 2, prevede che prima del conferimento dell’incarico di redazione del piano di governo del territorio il Comune pubblichi l’avviso di avvio del procedimento, stabilendo il termine entro il quale chiunque abbia interesse può avanzare "suggerimenti e proposte". L’apporto collaborativo può addirittura precedere il conferimento dell’incarico professionale ai progettisti.
Con la L.R. 1/2012, la Regione Lombardia mostra ora di voler definitivamente superare il modello tradizionale di partecipazione.
I cittadini sono naturalmente portatori di interessi privati e sono dunque legittimati a tutelarli nel procedimento di formazione del piano presentando specifiche istanze ed osservazioni che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare e decidere.
Ma la Lombardia non è la prima Regione a muoversi in questa direzione.
Da tempo la Puglia, nella L.R. 27 luglio 2001, n. 20, all’art. 11, comma 3, ha previsto la possibilità per chiunque di presentare proprie osservazioni al DDP (Documento Programmatico Preliminare al PUG), "anche ai sensi dell’art. 9 della L.241/90", in qualità di soggetti potenzialmente pregiudicati dall’approvazione del piano.
La giurisprudenza dei Tribunali amministrativi ha accolto con favore tale innalzamento dello standard partecipativo, sottolineando come l’impostazione tradizionale “non risulta più aderente ad un progredito assetto dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione [..] rispetto al quale deve riconoscersi alle osservazioni non soltanto il già descritto ruolo, per così dire, pubblicistico, ma, in coerenza alle motivazioni per cui le stesse vengono effettivamente presentate, anche quello di strumento rivolto alla tutela degli interessi di tipo privatistico legittimamente riferibili ai soggetti destinatari delle previsioni di Piano" (TAR Lecce, sez. I, 23 novembre 2007, n. 3971).
Poiché è quanto meno illusorio pensare che il privato partecipi al procedimento di formazione del piano mosso da un autentico spirito di collaborazione con la P.A., se da un lato la scelta del legislatore pare proporre un modello più vicino al cittadino stesso, dall'altro l'introduzione dell'obbligo di valutare e decidere di queste istanze e osservazioni configura il rischio di risolversi in un aggravio procedurale per l’amministrazione procedente e affaccia nuovi profili di illegittimità degli atti di pianificazione.
Tutto ciò in evidente contrasto non solo con l'articolo 13 della legge 241/1990 (ad avviso di alcuni, di rango costituzionale) ma, più in generale, con il principio costituzionale di efficienza dell'agire della Pubblica Amministrazione, vero che è la comunità dei cittadini a trarre pregiudizio da un indebolimento dell'azione amministrativa generale.