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Esiti della mancata approvazione dei PGT al 31 dicembre 2012

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 14.11.2011 [aggiornato il 17.7.2012]

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

Il termine del 31 dicembre 2012 secondo l'articolo 25 della l.r. 12/2005

La legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, Legge per il governo del territorio, non contiene un termine entro il quale concludere il passaggio dai Piani Regolatori Urbanistici Generali (PRUG) ai Piani di Governo del Territorio (PGT). Diversamente, il legislatore regionale ha ritenuto opportuno fissare un termine - originariamente indicato in quattro anni, poi prorogato sino al 31 dicembre 2012 - decorso il quale i PRUG avrebbero perso efficacia.

L'attuale articolo 25 così dispone:

1. Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2012, salvo quanto disposto dall’articolo 26, comma 3-quater.

Il richiamato comma 3-quater dell'articolo 26 dispone che:

I comuni che alla data del 30 settembre 2011 non hanno adottato il PGT non possono dar corso all’approvazione di piani attuativi del vigente PRG comunque denominati, fatta salva l’approvazione dei piani già adottati alla medesima data.

L'espressione "salvo quanto disposto" dell'articolo 26 non costituisce eccezione al principio della perdita di efficacia degli strumenti urbanistici comunali al 31 dicembre 2012: più semplicemente ricorda la più limitativa condizione secondo cui successivamente al 30 settembre 2011 non é permessa neppure l'approvazione di piani attuativi, salvo che siano stati adottati entro quella data.

L'interrogativo che in questa sede viene affrontato é quello relativo al significato dell'espressione "conservano efficacia" e alle conseguenze del mancato rispetto del termine di fine 2012.

L'evoluzione delle competenze in materia di pianificazione territoriale

È utile ricomporre, sia pure sinteticamente, il quadro dei rapporti tra amministrazione statale, amministrazione regionale e enti locali nella pianificazione territoriale.

La legge urbanistica del 1942 immaginava un rapporto verticistico tra enti, in cui ai Comuni spettava la facoltà di adottare il Piano, il quale veniva poi approvato con decreto del ministro per i lavori pubblici, sentito il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici (art. 9).

L'evoluzione della materia é nota: la Regione Lombardia ha regolamentato l'esercizio delle funzioni in materia urbanistica con la legge 51 del 1975, mentre é con il DPR 616 del 1977 che il legislatore nazionale ha definitivamente operato il trasferimento delle funzioni amministrative nelle materie indicate dall'originario articolo 117 della Costituzione, tra cui quella "urbanistica". La fonte della regolamentazione dei poteri in materia é oggi individuabile nell'articolo 117 della Costituzione, attuativo della legge costituzionale n. 3 del 2001, dove la materia del "governo del territorio" é affidata alla legislazione concorrente di Stato e Regioni.

È in attuazione della novella costituzionale del 2001 che la Regione Lombardia - mentre lo Stato incomprensibilmente rilasciava nel 2001 il Testo Unico dell'Edilizia senza curarsi di farlo precedere dal Testo Unico dell'Urbanistica - ha approvato la legge n. 12 dell'11 marzo 2005, obbligando i Comuni ad abbandonare i piani regolatori di cui alla Legge Urbanistica e a passare ai piani di governo del territorio di conio regionale.

La ^perdita di efficacia^ tra evento e sanzione

La legge 12 regola nell'articolo 25 la fase di transizione dai PRUG ai PGT. È in questa sede che, nel primo periodo del primo comma, si rinviene la disposizione secondo cui gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia

fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2012.

Nella decisione della Regione di obbligare i Comuni ad abbandonare i PRUG non vi é spazio per immaginare lesioni delle attribuzioni locali: la competenza in materia di pianificazione non prevede, infatti, una riserva di attribuzione ai Comuni, i cui poteri e le  cui competenze derivano direttamente dalla misura dell'esercizio delle facoltà regionali.

Ciò detto, conviene interrogarsi sul senso dell'espressione ^efficacia^, quantomeno in ossequio al criterio letterale di ermeneutica di cui all'art. 12 delle Preleggi.

Se l'efficacia è tradizionalmente definita come l'idoneità di un atto a produrre effetti giuridici (Virga, 1997), la perdita di efficacia non significa di per sé decadenza, istituto che produce l'estinzione di un rapporto, non di un atto (Santaniello, 1962), ma unicamente incapacità dell'atto di produrre effetti. La stessa legge 12 conosce bene fattispecie relative ad atti validi ma non efficaci e quindi in qualche modo ^silenti^: é il caso dei PGT approvati, i quali acquistano efficacia solo a seguito della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dell'avviso di approvazione definitiva (art. 25, comma 8-quater). L'atto é valido ma inefficace.

Nel caso che ci interessa siamo invece in presenza di una perdita di efficacia in capo a un atto che efficacia, nei limiti di legge, aveva. La fattispecie é quella della conseguenza giuridica che l'ordinamento collega al fatto della inottemperanza al termine indicato e, quindi, alla violazione di un precetto. In altre parole, ad una sanzione.

È peraltro il caso delle fattispecie disciplinate nella stessa legge agli articoli:

• 13, comma 4, mancato deposito degli atti di PGT nel termine di novanta giorni dall'adozione;
• 13, comma 7, mancata decisione sulle osservazioni al PGT adottato entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni stesse.

Gli scenari connessi alla perdita di efficacia del PRUG vigente per effetto della mancata approvazione del PGT nei termini di legge

L'articolo 25 impone la formalità della approvazione del PGT quale condizione per evitare di sottostare alla perdita di efficacia dello strumento urbanistico vigente: non quindi la semplice adozione, ma neppure la pubblicazione del PGT approvato.

Ciò detto, due sono gli scenari che si affacciano a seconda del significato da attribuire all'espressione "conservano efficacia".

Se la perdita di efficacia degli strumenti urbanistici vigenti deve essere intesa come mera incapacità di produrre effetti, la conseguenza é la paralisi. Nessun provvedimento amministrativo che trovasse nello PRUG il proprio presupposto di legittimità potrebbe essere assunto, né potrebbe essere ammesso il ricorso a fattispecie a iniziativa di parte, come la DIA o la SCIA, perché esse hanno comunque come riferimento la conformità alle previsioni urbanistiche (art. 22, c. 1, DPR 380/2001) o "l'accertamento di requisiti e presupposti previsti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale" (art. 19, c. 1, L. 241/1990). La situazione di paralisi continuerebbe a permanere sino alla approvazione del nuovo PGT, per il quale la legge 12 non pone alcun termine, limitandosi a sanzionare il mancato rispetto della data indicata nel primo comma dell'articolo 25.

Se invece l'espressione "conservano efficacia" dovesse essere intesa come decadenza dello strumento urbanistico vigente, delle due l'una:

• o riprende vigore lo strumento urbanistico previgente;
• oppure deve ritenersi applicabile in via analogica l'articolo 9 del TU degli Espropri (nota 1), il cui articolo 9 rinvia al corrispondente articolo 9 del TU dell'Edilizia (nota 2) per l'ipotesi di previsioni espropriative decadute per decorso del quinquennio.

L'articolo 9 del TU Espropri ha consentito di superare il dilemma che si affacciava  anteriormente ad esso in ordine alla sorte urbanistica dei comparti soggetti a vincoli espropriativi, sposando la tesi che parificava l'evento della decadenza del vincolo alla assenza di previsione urbanistica. La tesi della reviviscenza di uno strumento urbanistico superato era assai criticata in dottrina, che riteneva preferibile, sotto un profilo di coerenza di impianto, la più rigida ipotesi delle così dette ^zone bianche^, prive cioè di regolamentazione urbanistica, come tali necessitanti di nuova regolamentazione e nelle more sfruttabili nel rispetto dell'allora art. 4, u.c., L. 10/1977, disciplinante gli interventi da realizzarsi nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (nota 3).

La prima ipotesi del secondo scenario, reviviscenza dello strumento urbanistico anteriore, può quindi essere esclusa.

Restano le altre indicate: mera impossibilità per lo strumento vigente di esplicare efficacia o, alternativamente, gestione del territorio comunale attraverso il ricorso all'art. 9 del TU Edilizia.

Le indicazioni regionali sul punto

Sino al 29 marzo 2012 la Regione Lombardia non si é curata, tramite la Direzione Generale Territorio, di fornire indicazioni a riguardo.

L'unico segnale in merito è rintracciabile in un verbale della Commissione consiliare ^Territorio^ che, riunita il 29 luglio 2010 sotto la presidenza del consigliere Mirabelli, era chiamata a relazionare, dietro interrogazione, sullo stato di avanzamento della pianificazione comunale.

La trascrizione del verbale é illuminante:

Cons. MIRABELLI
Mi può ricordare le conseguenze per i comuni che non approvano il PGT entro il 31 marzo 2011?

Ass. BELOTTI
Le notizie brutte le faccio dire a loro perché è una situazione critica.

Arch.BRAVO
È ovviamente una situazione critica perché abbiamo da una parte i piani regolatori approvati che sono vigenti fino al 31 marzo 2011. Nel momento in cui il comune non approva il PGT entro quella data, decade tutta la pianificazione e, quindi, tutto è bianco, in un certo senso, consentitemi la battuta. Quindi, la programmazione territoriale non c'è più. C'è l'esigenza di spingere i comuni a portare avanti con attenzione l'approvazione dei Piani di Governo del Territorio.

Il testo completo del verbale é disponibile in formato .pdf a questo indirizzo.

Per la D.G. Territorio della Regione Lombardia, dunque, l'opzione corretta é quella della assenza di piano e in tale direzione si é anche speso il relatore della legge 12, consigliere Giovanni Bordoni, in un'intervista rilasciata nel luglio/agosto 2008 (nota 4).

Nessuna indicazione é invece pervenuta l'indomani della approvazione della proroga al 31 dicembre 2012 del termine per l'approvazione dei PGT dall'assessore competente, Daniele Belotti [link].

È invece del 29 marzo 2012 la delibera G.R.L. n. IX / 3211 con cui la Giunta Regionale ha preso atto della comunicazione dell’Assessore Belotti avente ad oggetto “Piani di governo del territorio – aggiornamento e indicazioni”, nella quale si afferma:

• che la Regione non intende concedere alcuna deroga al termine fissato al 31 dicembre 2012 per l'approvazione del PGT (articolo 25 L.R. 12/2005);
• che ad avviso della Regione le conseguenze del decorso del termine in questione sono da individuarsi nella applicazione analogica dell'articolo 9 del DPR 380/2001 (T.U. dell'Edilizia) per il caso di Comuni "sprovvisti di strumento urbanistico".

Il testo della delibera 29 marzo 2012 è disponibile sul blog dello studio a questo indirizzo: http://studiospallino.blogspot.it/2012/04/approvazione-dei-pgt-in-lombardia.html

Conclusioni

Gli esiti della mancata approvazione dei PGT alla scadenza del 31 dicembre 2012 possono essere due.

In una accezione letterale l'espressione ^perdita di efficacia^ significa la mera sospensione degli effetti dello strumento urbanistico in essere, che rimarrebbe vigente in attesa del nuovo. Le conseguenze pratiche di una simile opzione, conforme al testo di legge e alla teoria generale del diritto, non hanno bisogno di essere illustrate.

In una interpretazione logica, che operi avendo presente lo scopo che il legislatore si é prefisso con la norma, la medesima espressione può tuttavia valere a configurare la perdita di efficacia come sinonimo di decadenza. L'obiezione é che, come tutte le sanzioni, la decadenza dovrebbe essere espressa e che la stessa perdita di efficacia é, di per sé, una sanzione, mentre la legge regionale 12 contiene sì un termine iniziale per all'avvio del procedimento di revisione (art. 26) ma non un termine ultimo per l'approvazione.

La rara dottrina che ha commentato l'articolo 25 o non si é espressa (G. INZAGHI, 2005) o ha sostenuto la tesi della applicabilità dell'art. 9 del TUED (G. LEO, 2005).

Significativo é il grado di non facile attuazione della legge 12: al 30 settembre 2010 888 Comuni avevano avviato la procedura di adeguamento ma solo 261 avevano adottato il PGT e 397 l'avevano approvato [fonte: Osservatorio Permanente della Programmazione Territoriale, Relazione annuale sullo stato della pianificazione in Lombardia].

Considerando che la legge 12 non contempla poteri sostitutivi per l'ipotesi di mancato rispetto del termine del 31 dicembre 2012 (nota 5) e che nell'ipotesi di annullamento, giurisdizionale o in autotutela, del PGT pur approvato in termini si avrebbe comunque la violazione del termine e la perdita di efficacia dello strumento previgente, un intervento di sistema - ossia legislativo e nel corpo della legge 12 - appare necessario nel senso di chiarire l'espressione in questione.

Né dovrebbe essere scartata a priori la possibilità di inserire nel corpo della legge la previsione di un intervento commissariale a iniziativa regionale, come peraltro avviene per i piani attuativi (articolo 14) e l'avvio del procedimento di approvazione del PGT (articolo 26).

 

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NOTE AL TESTO

Nota 1

DPR 327/2001, art. 9. Vincoli derivanti da piani urbanistici

1. Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità.

2. Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)

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Nota 2

DPR 380/2001, art. 9 - Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica

1. Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490(ora decreto legislativo n. 42 del 2004 - n.d.r.), nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti:
   a) gli interventi previsti dalle lettere a), b), e c) del primo comma dell'articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse;
   b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.

2. Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo.

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Nota 3

L. 10/1977, art. 4 - Caratteristiche della concessione (abrogato dall'articolo 136 del d.P.R. n. 380 del 2001)

8. A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1 giugno 1971, n. 219, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:
   a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03 per metro quadrato di area edificabile;
   b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;
   c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà

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Nota 4

«La legge 12 prevede che, in caso di inerzia, i comuni con la scadenza del marzo 2009 si troverebbero nella situazione di assenza di strumento urbanistico, con tutte le conseguenze del caso. Quindi anche il vecchio PRG non varrebbe più e questo comporterebbe delle situazioni di sostanziale paralisi della attività edilizia. Non si potrebbero fare più Piani Integrati, non si potrebbe fare più niente».

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Nota 5

Le uniche ipotesi sono infatti le seguenti:

• art. 14 - adozione di piani attuativi;

• art. 26 - avvio del procedimento di approvazione del PGT;

• art. 39 - rilascio dei permessi di costruire;

• art. 86 - rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche (comma 1) ed irrogazione delle sanzioni amministrative in materia paesaggistica (comma 6);

• art. 96 - adeguamento degli strumenti urbanistici alle curve di isolivello del rumore del piano territoriale d’area Malpensa;

• art. 98 - adozione o approvazione varianti agli atti di PGT o rilascio permessi di costruire per la realizzazione di opere pubbliche dirette a garantire la sicurezza dei cittadini.

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