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Codice della P.A. digitale: accessibilità ed usabilità dei siti istituzionali

Autore: Manuela Zanetti e Lorenzo Spallino

Data: 22.6.2005

Pubblicato su: webimpossibile.net

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

Il contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni secondo il Codice della P.A. digitale

Il Codice della P.A. digitale impone alle amministrazioni centrali di realizzare siti istituzionali che rispettino i principi di accessibilità ed usabilità. Questo articolo esamina le nozioni di "amministrazione centrale" e "siti istituzionali" contenuti nell'art. 53 del Codice [nota 1].

I destinatari del Codice della P.A. digitale: le pubbliche amministrazioni

Il Codice dell’amministrazione digitale individua i propri destinatari all'art. 2, n. 2:

Le disposizioni del presente codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, salvo che sia diversamente stabilito, nel rispetto della loro autonomia organizzativa e comunque nel rispetto del riparto di competenza di cui all’articolo 117 della Costituzione.

Il decreto legislativo 165/2001 definisce "pubbliche amministrazioni":

tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.

Categorie ristrette di destinatari: le ^pubbliche amministrazioni centrali^

Diverse disposizioni del Codice individuano come categorie più ristrette di destinatari le “pubbliche amministrazioni centrali” [nota 2]: tra queste l'art. 53. La definizione è fornita direttamente dal Codice della P.A. digitale all’art. 1, lett. z):

le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le istituzioni universitarie, gli enti pubblici non economici nazionali, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Possiamo quindi giungere ad una prima conclusione. L'obbligo di realizzare siti istituzionali rispettosi dei "principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità", è in carico alle sole pubbliche amministrazioni centrali di cui all'art. 1, lettera z), del Codice:

sia perchè così afferma l'art. 53;
sia in ragione della riserva contenuta nell'art. 2, che consente, qualora "sia diversamente stabilito", di indicare destinatari diversi rispetto a quelli elencati nel d.lgs. 165/2001.

Problematiche relative alla definizione di ^pubbliche amministrazioni centrali^

Abbiamo visto che l'art. 1, lett. z), del Codice della P.A. digitale colloca, all'interno della categoria "pubbliche amministrazioni centrali", due diverse entità:

da un lato "le amministrazioni dello Stato",
dall'altro, tutti quei soggetti elencati successivamente all'inciso "ivi compresi", ossia istituti e scuole di ogni ordine e grado, istituzioni educative, aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, istituzioni universitarie, enti pubblici non economici nazionali, Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e agenzie ministeriali.

Tralasciamo per un attimo questi ultimi e chiediamoci piuttosto cosa di debba intendere per "amministrazioni dello Stato" che lo stesso articolo 1 individua come soggetto primo della disposizione ma di cui non fornisce la definizione.

Si tratta, come ovvio, di formulazione infelice, perchè identica a quella utilizzata per definire, attraverso il richiamo al d.lgs. 165/2001, il mare magnum delle pubbliche amministrazioni, mentre nella fattispecie è evidente il desiderio del legislatore di restringere, non di allargare, il campo d'azione della norma. Al di là dell'evidente illogicità di un sistema di definizioni legislative che si autociti senza soluzione di continuità, è d'obbligo immaginare, se si vuole dare un senso all'espressione "pubbliche amministrazioni centrali", che l'elemento ^centralità^ caratterizzi l'applicazione della norma, con l'effetto, nel caso che ci occupa, di circoscriverne l'ambito [nota 3]. Siamo quindi costretti, per non svuotare di significato la norma, a:

identificare le "amministrazioni dello Stato" di cui alla lettera z) dell'art. 1, con le "pubbliche amministrazioni centrali" di cui all'intitolazione della stessa lettera;
rivolgerci alla dottrina per cercare di comprendere cosa si intenda con quest'ultima espressione.

Un tentativo di definizione di ^pubbliche amministrazioni centrali^

Non è rintracciabile a livello legislativo una definizione, né tanto meno una disciplina organica, di amministrazione centrale come tale. Se una definizione in positivo non è agevole [nota 4], è però possibile una definizione in negativo, specie se in relazione ai vari poteri dello Stato e alle altre strutture amministrative dello Stato titolari di funzioni proprie, muovendo dalle attribuzioni di questi a livello costituzionale [nota 5]. Più precisamente in rapporto:

agli organi centrali dello Stato, titolari di funzioni diverse da quelle amministrative in senso stretto [nota 6];
all’amministrazione statale periferica [nota 7];
all’amministrazione autonoma regionale e locale [nota 8];
all’amministrazione statale indiretta (enti pubblici, soggetti di diritto privato esercitanti funzioni lato sensu riconducibili alla pubblica amministrazione) [nota 9].

Se tuttavia poniamo attenzione al fatto che la legge 23 marzo 1853, n. 1453, e successivo regolamento (su iniziativa di Cavour) disponeva all’art.1, comma 1, che “i Ministeri provvederanno all’amministrazione centrale dello Stato per mezzo di uffici posti sotto l’immediata loro direzione”, che questa è stata la struttura organizzativa dello Stato per oltre un secolo, sostanzialmente mantenuta dalla riforma attuata con il d.lgs. n. 300 del 1999, possiamo semplificare identificando la pubblica amministrazione centrale con i Ministeri e le strutture da questi immediatamente dipendenti.

Il significato dell'espressione "siti istituzionali"

L'aggettivo "istituzionale" indica il collegamento con un’istituzione, l'essere proprio di un’istituzione [nota 10]. Nella fattispecie l'espressione può essere intesa in almeno due modi:

leggendo "istituzionale" come riferimento all'organismo istituzione (la macchina amministrativa, per intenderci);
leggendo "istituzionale" con riferimento a ciò che è proprio dell'istitituzione in quanto tale, non in quanto organismo amministrativo, in sé indifferenziato rispetto ad organismi analoghi.

In questa seconda accezione i siti istituzionali non sono soltanto quelli attraverso cui i Ministeri entrano in contatto con il cittadino - attraverso l'indicazione di strutture, sedi, recapiti, competenze e funzioni -, ma tutti quelli attraverso i quali perseguono, attraverso le attribuzioni e le competenze di cui sono stati dotati, le finalità per le quali sono stati istituiti.

Se riteniamo che l'obbligo per i siti istituzionali di rispettare principi di accessibilità, "elevata" usabilità e reperibilità, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità, sia espressione di valori comunicativi - standard, linguaggi - fissati dallo Stato nel momento in cui le sue amministrazioni si rapportano con il cittadino, allora potremo optare per la prima soluzione.

Se diversamente riteniamo che l'art. 53 sia espressione del più vasto principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, non potremo non concordare con la seconda ipotesi, perchè in presenza di dettati che vanno letti alla luce della concreta idoneità della norma a concorrere alla attuazione del principio generale, non al contenuto dell'azione amministrativa in sé.

Considerazioni conclusive

Se:

il Codice della Amministrazione digitale contiene norme destinate ad essere applicate, per espressa limitazione, alle sole "pubbliche amministrazioni centrali";
queste vanno individuate utilizzando la definizione fornita dallo stesso Codice all’art. 1, lett. z), che tuttavia non fornisce la definizione più importante, ossia quella di "pubblica amministrazione centrale", preoccupandosi piuttosto di indicare quali soggetti siano da considerare inclusi in questa accezione, senza ovviamente esaurirla;
l'art. 53 del Codice, là dove stabilisce che le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti tenuti a rispettare principi di accessibilità, elevata usabilità e quant'altro, restringe ancor più il campo d'azione, affiancando ad un criterio soggettivo (non tutte le pubbliche amministrazioni, ma solo le "pubbliche amministrazioni centrali"), un criterio oggettivo (non tutti i siti, ma solo i "siti istituzionali"), senza tuttavia, ancora una volta, fornirne la definizione;

possiamo, in attesa di auspicabili circolari interpretative del Ministero, allo stato affermare che:

l'espressione "amministrazione centrale", contenuta nell'art. 53 del Codice della P.A. digitale, deve essere identificata con i Ministeri e le strutture da queste immediatamente dipendenti, oltre che nei soggetti specificamente individuati nella lettera z) dell'art. 1 del Codice stesso;
l'espressione "siti istituzionali" può essere, a seconda dell'accezione, circoscritta ai siti mera rappresentazione esterna dell'organismo amministrativo oppure ampliata a tutti quei siti attraverso i quali i ministeri e gli altri soggetti indicati alla lettera z) dell'art. 1, perseguono le finalità pubbliche o di interesse pubblico loro attribuite.

Nota 1:

ART. 53 (Caratteristiche dei siti)

1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità.

2. Il CNIPA svolge funzioni consultive e di coordinamento sulla realizzazione e modificazione dei siti delle amministrazioni centrali.

3. Lo Stato promuove intese ed azioni comuni con le regioni e le autonomie locali affinché realizzino siti istituzionali con le caratteristiche di cui al comma 1.
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Nota 2:

Si tratta delle disposizioni di cui agli articoli :
- 5: Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche;
- 6: Utilizzo della posta elettronica certificata;
- art. 17: Strutture per l’organizzazione, l’innovazione e le tecnologie;
- 47, comma 3: Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni;
- 53: Caratteristiche dei siti;
- 54: Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni;
- 63, comma 1 e 2: Organizzazione e finalità dei servizi in rete;
- 67, comma 1: Modalità di sviluppo ed acquisizione di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni
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Nota 3:

A favore di tale riflessione depone poi il fatto che l'elencazione dei soggetti "ivi compresi" è sensibilmente diversa nelle due norme, dove nell'elenco delle ^amministrazioni centrali^ non sono contenuti soggetti che in qualche modo, per effetto delle recenti riforme costituzionali, possano essere ricondotti a soggetti dotati di autonomia in qualche caso concorrente con quella dello Stato.
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Nota 4:

Un'ipotesi di definizione si deve a P.G. LIGNANI, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. SANTANIELLO, vol. VI, Cedam, 1990, p. 228: "l’insieme degli organi e degli uffici amministrativi aventi competenza estesa al suo intero territorio o, meglio, aventi competenza non delimitata territorialmente e pertanto coincidente, piuttosto che con il territorio dello Stato inteso geograficamente, con lo spazio giuridico occupato dall’ordinamento dello Stato, ossia la sfera complessiva d’interessi ed attività dello Stato, dovunque quegli interessi si manifestino e dovunque quell’attività si esplichi".
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Nota 5:

In materia di organizzazione amministrativa, l’art. 97 della Costituzione (“i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”) pone una riserva di legge, che viene costantemente interpretata come riserva relativa. Ne consegue che la nuova legislazione attribuisce ormai prevalentemente alla fonte regolamentare non solo l’organizzazione interna degli uffici, ma anche la stessa individuazione degli uffici nell’ambito di ciascuna Amministrazione.
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Nota 6:

La distinzione dell’Amministrazione centrale dello Stato dagli organi ed uffici ugualmente statali e centrali, ma investiti di altre funzioni (legislative, giudiziarie, di indirizzo politico) si può riallacciare alla tradizionale divisione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Non pone quindi particolari problemi affermare che dell’Amministrazione centrale dello Stato non fanno parte gli organi del potere legislativo e di quello giudiziario. Ciò non toglie che vi possano essere casi di contemporanea titolarità di funzioni amministrative in senso stretto e di altre funzioni. Il caso più rilevante è quello del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti che pur esercitando funzioni giurisdizionali come giudici speciali, rientrano a pieno titolo nell’amministrazione, con funzioni consultive e di controllo.
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Nota 7:

Il criterio principale che sta alla base della distinzione tra Amministrazione centrale e Amministrazione periferica si riferisce alla competenza, e più precisamente alla competenza per territorio. Sotto questo profilo è possibile affermare che l’Amministrazione centrale è caratterizzata dalla assenza di limiti spaziali alla propria competenza e la sua attività; essa si esaurisce in un ambito territoriale che coincide con l’intero territorio nazionale. In altri termini l’Amministrazione centrale non ha limiti di competenza territoriale che quelli che lo Stato attribuisce a se stesso, ed in quanto se li attribuisca. Al contrario, gli organi e gli uffici periferici sono caratterizzati per il fatto di avere una competenza territorialmente limitata, e più precisamente limitata per effetto della divisione del territorio in una pluralità; di circoscrizioni assegnate ad altri uffici parificati tra di loro, aventi attribuzioni uguali, e differenziati unicamente perché svolgono tali attribuzioni in ambiti territoriali diversi.
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Nota 8:

Questa distinzione ha assunto una portata decisiva dopo la riforma costituzionale operata con la legge n. 3/2001, che ha ridisegnato l’intero Titolo V della Costituzione. Il nuovo testo dell’art. 114 ha infatti equiparato allo Stato, regioni, province, comuni e città metropolitane, differenziando radicalmente le organizzazioni pubbliche che si identificano in queste figure da tutte le altre, sempre collegate alle prime da un rapporto di dipendenza o strumentalità, e dotando le regioni di una potestà legislativa e statutaria piena ed esclusiva in tutte le materie non espressamente riservate alla potestà legislativa dello Stato. Correlativamente, le funzioni amministrative regionali vengono estese sia a materie di legislazione statale che di legislazione regionale, salvo che le leggi, rispettivamente statali e regionali, non le collochino ad un livello di governo superiore, ma solo a fronte dell’esigenza di “assicurarne l’esercizio unitario”. Anche l’applicazione del Codice dell’Amministrazione digitale, al di là delle disposizioni espressamente indirizzate alle pubbliche amministrazioni centrali, avviene nel rispetto dell’autonomia organizzativa di Regioni ed enti locali.
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Nota 9:

Possono farsi rientrare in questa categoria una serie vasta ed eterogenea di enti ed organismi pubblici che si configurano come articolazioni organizzative dello Stato o di altro pubblico potere (segnatamente della regione), pur dotati di personalità giuridica propria. Tali enti possono trovarsi in posizioni differenziate rispetto al potere pubblico di cui costituiscono emanazione:
- dipendenza (o strumentalità in senso strutturale) indica la posizione organizzativa di un ente nei confronti di un altro ente, caratterizzata dal fatto che l’ente non è esponenziale di un ambito di interessi proprio, ma è mero centro organizzativo dell’ente cui per legge è affidata la cura di un determinato interesse pubblico. L’ente si presenta alla stregua di un ufficio dell’organizzazione statale o regionale cui appartiene;
- strumentalità (o strumentalità in senso funzionale) indica la relazione organizzativa di un ente pubblico con lo Stato (o altro pubblico potere) derivante dal fatto che è la funzione che esso svolge a connotarlo come strumentale rispetto al potere pubblico cui pertiene. Solo gli enti legati all’Amministrazione centrale da un rapporto di dipendenza possono farsi rientrare a pieno titolo nella sua struttura organizzativa.
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