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Vas e Piani di Zonizzazione acustica nell'evoluzione della giurisprudenza amministrativa

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 30.01.2016

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

 

Abstract

Innovando la giurisprudenza più tradizionale che individuava nel Piano di Zonizzazione Acustica un mero regolamento, le decisioni più recenti dei giudici amministrativi - in particolare lombardi - ne riconoscono natura di atto di pianificazione, in nulla diverso dai piani e programmi da assoggettare a Valutazione Ambientale Strategica ai sensi dell'art. 5, c. 1, del Codice dell'Ambiente.

Il Piano di Zonizzazione Acustica

Con il c.d. piano di zonizzazione acustica i Comuni provvedono a accertare quali sorgenti di rumore operano sul territorio e predispone le misure necessarie per ridurne l'impatto entro limiti compatibili con la salute umana e la qualità della vita, seguendo i criteri dettati dalla Regione (legge quadro n. 447/1995, art. 6).

Tradizionalmente, la giurisprudenza amministrativa inquadra il Piano di Zonizzazione Acustica nella figura degli atti di natura generale a contenuto normtivo di tipo regolamentare (per tutti T.A.R. Abruzzo, sez. I, 10.7.2014, n. 597).

In quest'ottica il piano espliciterebbe scelte attinenti alla discrezionalità tecnica dell’Ente, come tali non necessitanti di una motivazione specifica e pertanto non sindacabili se non per manifesta illogicità, travisamento dei fatti e disparità di trattamento (TAR Toscana, sez. II, 4.11.2011 n. 1650).

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

In attuazione della direttiva comunitaria 2001/42/CE, il legislatore italiano ha imposto la Valutazione Ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente (D.Lgs. 162/2006, n. 162, art. 5, c. 1, lett. e).

Dal canto suo, la Regione Lombardia ha:

• a livello generale, dettato indirizzi generali per la valutazione ambientale di piani e programmi (D.G.R. VIII/351 del 13 marzo 2007).
• a livello urbanistico, esplicitato la necessità della verifica di assoggettabilità a VAS per il piano territoriale regionale, i piani territoriali regionali d'area e i piani territoriali di coordinamento provinciali, il documento di piano, il piano per le attrezzature religiose, nonché le varianti agli stessi (art. 4, L.R. n. 12/2005.

Con riferimento a quest'ultima previsione, il TAR Lombardia ha avuto modo di specificare che l'elencazione in questione non è in alcun modo "tassativa delle tipologie di piano sottoposte a valutazione ambientale strategica, che, come previsto al comma l, sono tutti «i piani e programmi di cui alla direttiva 2001/42/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001»" (TAR Lombardia, Milano, sezione II,sentenza 8.11.2011, n. 2194).

 non è in alcun modo "tassativa delle tipologie di piano sottoposte a valutazione ambientale strategica, che, come previsto al comma l, sono tutti «i piani e programmi di cui alla direttiva 2001/42/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001»"(TAR Lombardia, Milano, sez. I, 8.9.2011, n. 2194).

Le decisioni di TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n. 668/2013, e Cons. Stato, sez. IV, n. 1278/2015

Pronunciandosi a proposito del Piano di zonizzazione acustica dell'areoporto di Orio al Serio, il TAR Lombardia, Brescia, ha affermato che la zonizzazione acustica affronta e risolve problematiche la cui soluzione è tutt’altro che meccanica e scontata, così che le scelte a valle (sulla quantità, qualità e metodologia delle rilevazioni da compiere) e a monte (sulle possibilità di contenere il rumore generato) costituiscono esercizio di un vero e proprio potere di pianificazione che non può essere sminuito a semplice esercizio di scelte tecniche (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 15.7.2013, n. 668; id. T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 2.4.2015, n. 478).

Definendosi ‘piano’ un “programma inteso a regolare lo svolgimento di un’azione o di un’attività per ottenere un determinato risultato”, caratterizzato per il fatto di essere volto a dare una certa disciplina in vista di un fine da raggiungere, la zonizzazione acustica non può dunque che appartenere a tale categoria, con la conseguenza che per il TAR Brescia esso è

atto astrattamente assoggettabile a VAS.

Oltre che sotto un profilo di stretta interpretazione del dettato normativo ex art. 12 preleggi, è anche sotto un profilo logico, sottolinea il TAR Brescia, che è necessario giungere alla natura provvedimentale e non regolamentare del piano di zonizzazione acustica.

Se, infatti, la zonizzazione acustica ha un’efficacia volta a conformare la pianificazione urbanistica comunale (ma più puntualmente, sui rapporti ^orizzontali^ tra pianificazione acustica e pianificazione urbanistica v. più avanti TAR Lombardia Milano, sez. II, 9.11.2012, n. 2734, e TAR Trentino Alto Adige, sez. I, 11.1.2013 n. 7), come si desumerebbe dalla regola per cui “i piani regolatori generali sono adeguati” per effetto della zonizzazione acustica di volta in volta approvata “tenendo conto” delle indicazioni per gli usi del suolo previsti ex lege (art. 7 del D.M. 31 ottobre 1997),

non si spiegherebbe [...] come un qualcosa che provvedimento in ipotesi non è - appunto la zonizzazione acustica - potrebbe incidere su un atto che sicuramente è un provvedimento, ovvero un piano urbanistico.

La decisione è stata appellata avanti il Consiglio di Stato, al quale è stata rinnovata l'obiezione principale "circa la natura assolutamente vincolata della zonizzazione, quale mera trasposizione grafica delle curve di isolivello del rumore", dalla quale l’appellante ha fatto discendere l’inesistenza di opzioni strategiche e conseguentemente l’inutilità della partecipazione della cittadinanza, propria della VAS.

Con sentenza n. 1278 del 12 marzo 2015, la sezione IV del Consiglio di Stato ha affermato di non condividere l'obiezione.

Se è vero, infatti, che la "caratterizzazione aeroportuale contempla una prima fase necessariamente tecnica e vincolata ai criteri di misurazione predeterminati dal DM 31 ottobre 1997, concretizzantesi nella rilevazione del rumore e nella trasposizione su carta topografica delle curve di isolivello", è altresì vero che la seconda fase dell’attività riservata alla commissione è tuttavia di diverso segno e contiene aspetti di rilevanza “strategica”, volte a orientare e determinare vere e proprie scelte in ordine alla perimetrazione delle zone omogenee individuate anche a livello territoriale comunale.

Non c’è dubbio, quindi, ribadisce il Consiglio di Stato

che il Piano di zonizzazione acustica sia un vero e proprio Piano, avente [...] efficacia precettiva e prevalente sulla strumentazione urbanistica comunale, in tutto e per tutto sussumibile in quegli “atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati (...) elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e (...) previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative”, per i quali il D.Lgs. 152/2006 impone la V.A.S.

Natura dei Piani di Zonizzazione Acustica e evoluzione del diritto amministrativo

Come correttamente annotato dalla dottrina, la decisione del Consiglio di Stato evidenzia l'ambiguità di alcune scelte giurisprudenziali, quando queste ad esempio affermano la possibilità del giudice amministrativo di disapplicare la zonizzazione acustica non impugnata o l'assenza di soggetti controinteressati rispetto ad essa (S.R. Masera, La VAS per la zonizzazione acustica, in Urbanistica e appalti, 8-9/2015, pagg. 939 e segg.).

L'indicazione ferma del Consiglio di Stato sembra inoltre mostrare la sempre più evidente liquidità tra le classificazioni tipiche degli atti della pubblica amministrazione, proprie dell'evoluzione del diritto amministrativo in un'ottica di efficacia piuttosto che di legalità.

In conformità a tale evoluzione, l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il piano di zonizzazione acustica è a tutti gli effetti atto di pianificazione, diretto a classificare, in relazione allo specifico interesse pubblico tutelato, il territorio comunale in zone, si è consolidato con:

• Cons. Stato, sez. IV, 7.5.2015, n. 2316 ("Il Piano di zonizzazione acustica ha natura di atto di pianificazione, diretto a classificare, in relazione allo specifico interesse pubblico tutelato, il territorio comunale in zone, senza prendere in considerazione e, dunque, riconoscere una immediata posizione differenziata di vantaggio in capo ad alcuno"), conferma TAR  Lombardia, Milano, sez. II, 11.1.2013, n. 87;
• T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 2.4.2015, n. 477 ("La zonizzazione acustica costituisce un vero e proprio esercizio di potere pianificatorio discrezionale che ha lo scopo di migliorare, ove possibile, la situazione, e non deve quindi limitarsi a fotografare l’esistente, accettandolo per come è") (id. T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 2.4.2015, n. 478).

Sui rapporti tra pianificazione acustica e pianificazione urbanistica v. TAR Lombardia Milano, sez. II, 9.112012, n. 2734, secondo cui la prima "deve coordinarsi e non sovrapporsi meccanicamente alla pianificazione urbanistica", caratterizzandosi per per la tendenziale omogeneità con la zonizzazione degli strumenti urbanistici, "la quale costituisce l'imprescindibile punto di partenza per la classificazione del territorio", pur senza provocare una corrispondenza necessariamente e perfettamente biunivoca tra i due strumenti (id. TAR Trentino Alto Adige, sez. I, 11.1.2013 n. 7).

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