[I]nterventi
Note sulla parità di genere nelle giunte comunali
Autore: Lorenzo Spallino [aggiornamento di Fabrizio Donegani]
Data: 20.5.2014 - aggiornato il 7.4.2016
Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia
La parità di genere negli enti locali: le norme di riferimento
Quattro le norme-chiave attualmente in vigore in tema di promozione e garanzia di partecipazione di entrambi i generi al governo locale, con particolare riferimento all'equa rappresentanza all'interno delle giunte municipali:
- una rivolta agli statuti comunali e provinciali, che devono conformarsi al principio di pari opportunità (art. 6 co. 3 TUEL);
- una rivolta a sindaci e presidenti di provincia all'atto della nomina dei componenti della giunta (art. 46, co. 2 TUEL);
- una riservata alla possibilità di nomina alla carica di assessore di cittadini esterni al consiglio comunale (art. 47, co. 3 e 4 TUEL);
- una rivolta alle giunte dei comuni con popolazione superiore ai 3000 abitanti, le quali devono avere al loro interno una rappresentanza percentualmente definita di entrambi i generi (art. 1 co. 137, l. 56/2014).
L'art. 6 del TUEL
L'art. 6 co. 3 del TUEL prevede che gli statuti comunali e provinciali devono informarsi al principio di parità di genere, ed in particolare "garantire" la presenza di entrambi i sessi nelle giunte:
"Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di par i opportunità tra uomo e donna ai sensi della L. 10 aprile 1991, n. 125, e per garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegi ali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli e nt i, aziende ed istituzioni da esso dipendenti."
Il verbo "garantire" è stato introdotto con la l. 23 novembre 2012 in luogo dell'originario (e più blando) "promuovere".
L'art. 46 del TUEL
La parità di genere nella composizione delle giunte comunali è assicurata dall’articolo 46, comma 2, del Testo Unico degli enti Locali:
"Il sindaco e il presidente della provincia nominano, nel rispetto del principio di par i opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi, i componenti della Giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione."
L’espressione "nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi" è stata inserita dall' art. 2, co. 1, lett. b), l. 23 novembre 2012, n. 215.
L'art. 47 del TUEL
Stabiliscono i commi 3 e 4 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL):
"3. Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e nelle province gli assessori sono nominati dal sindaco e dal presidente della provincia, anche al di fuori dei componenti del consiglio, fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere."
"4. Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti lo statuto può prevedere la nomina ad assessore di cittadini non facenti parte del consiglio ed in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere".
Pur non trattandosi di disposizioni dettate a garanzia della parità tra generi all'interno delle giunte, la possibilità - o meno - di nominare alla carica di assessori cittadini che non siano consiglieri comunali è una circostanza cui la giurisprudenza dà rilievo quando è chiamata valutare la legittimità di nomine effettuate in violazione delle quote di genere.
L'effettività delle norme sulla parità dei generi passa anche attraverso la possibilità, per il Sindaco, di nominare assessori esterni.
La legge 56/2014
L’assetto normativo del TUEL va integrato con la legge 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, pubblicata sulla G.U. Serie Generale n. 81 del 7 aprile 2014, il cui articolo 1, comma 137, recita:
"Nelle giunte dei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento, con arrotondamento aritmetico."
La disposizione è stata inserita in sede di Commissione su proposta del Relatore, senatore Pizzetti, in sostituzione di analoga norma rivolta però a intervenire sul corpo dell’art. 46 del TUEL.
Questa la ragione per la quale il Dossier (n. 93 del gennaio 2014) del Servizio Studi del Senato sull’A.S. n. 1212 si concentra sull’ipotesi di modifica del TUEL e non sul testo come licenziato (link).
È del tutto pacifico che nel computo della percentuale si tenga anche il Sindaco, in quanto componente della giunta: sul punto si è espresso il Ministero dell'Interno nella nota 24 aprile 2014, par. 3 (link).
Il precedente: il principio di parità democratica secondo il TAR Lazio
Il principio di parità democratica nella rappresentanza politica e quello di riequilibrio tra uomini e donne all'interno delle giunte comunali erano già stati trattati, con importanti ricadute pratiche, dal TAR Lazio Roma con le sentenze nn. 633 e 8206 del 2013.
Tali decisioni sono note per aver declinato i principi di uguaglianza, non discriminazione e pari opportunità in una soglia minima di presenza all'interno delle giunte pari ad almeno il 40% per ciascun genere, sottolineandone la matrice costituzionale (ricavabile dall'art. 51 Cost.), prima ancora che comunitaria.
La seconda decisione è stata riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3144/2014, in cui si è affermato tra l'altro che:
- l'art. 51 co. 1 Cost. - laddove si sancisce l'impegno della Repubblica a promuovere con appositi provvedimenti le pari opportunità tra i sessi - non può che ritenersi norma programmatica, che non può trovare concreta ed immediata applicazione in assenza di provvedimenti legislativi attuativi del principio;
- l'interprete non può sostituirsi alla sede legislativa determinando "estemporaneamente e arbitrariamente" il numero minimo di componenti di ciascun sesso all'interno delle giunte.
Non è un caso che tale pronuncia sia pressoché contemporanea all'emanazione della legge Del Rio, che con l'art. 1 co. 137 ha definitivamente positivizzato il criterio del 40%, con ciò superando il problema dell'immediata applicazione dell'art. 51 Cost. e la correlata tendenza di parte della giurisprudenza di dare concreta attuazione ai principi in esso sanciti.
Gli interrogativi sulla operatività dell'art. 1, c. 137, della l. 56/2014
Il comma 137 dell’art. 1 citato pone alcuni interrogativi interpretativi in ordine all’effettiva operatività della norma.
Ci si chiede infatti se la norma incida:
- solo sulle giunte delle unioni di comuni;
- su qualsiasi organo giuntale in carica alla data di entrata in vigore della disposizione, imponendone tout court il riequilibrio;
- su atti di nomina relativi a organi giuntali esistenti;
- su provvedimenti sindacali di ridistribuzione delle deleghe;
- senza possibilità di deroghe.
1. La norma incide solo sulle giunte delle unioni di comuni?
Il quesito ha risposta negativa.
Nonostante l’intitolazione della legge e le disposizioni del comma 1, la disposizione non contiene alcun elemento che possa far pensare ad una sua limitazione alle sole giunte di unioni di comuni.
In tal senso si è espresso, sia pure con riferimento alla previsione poi sostituita, il Dossier del Servizio Studi del Senato sull’A.S. n. 1212 citato.
2. La norma incide su qualsiasi organo giuntale in carica alla data di entrata in vigore della disposizione, imponendone tout court il riequilibrio?
Il quesito ha risposta negativa
Dispone l’art. 11 delle preleggi che la legge non dispone che per l’ avvenire.
Il principio di irretroattività – unitamente alla circostanza che la norma non contiene alcuna indicazione relativa al lasso temporale assegnato ai comuni per un eventuale adeguamento, impedisce di interpretare la disposizione come operante (anche) sugli atti di nomina già intervenuti e sulle giunte così composte.
In tal senso sembra di poter leggere la circolare n. 7/EL della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (“Pertanto, avuto riguardo alla composizione delle Giunte comunali nella Regione Friuli Venezia Giulia, così come disciplinata dall’articolo 12, comma 39, della legge regionale 29 dicembre 2010, n. 22 (Legge finanziaria 2011), per effetto della nuova disposizione sopracitata, le Giunte comunali dei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, a de correre dal rinnovo dei rispettivi Consigli, dovranno essere così composte [ … ]”, che tuttavia non è dirimente per risolvere il terzo quesito, avendo riguardo alla sola fattispecie della applicabilità tout court alle giunte esistenti, non alla loro integrazione (link).
3. La norma incide su atti di nomina relativi a organi giuntali esistenti?
Il quesito ha risposta positiva
Per due ordini di ragioni.
In primo luogo: la scelta di collocare la disposizione in altro corpo normativo (la l. 56/2014), ne attribuisce valore atemporale, così che la sua operatività è slegata dall' atto del sindaco di (prima) nomina dei componenti dell’ organo giuntale.
In secondo luogo: ancora la scelta di collocare altrove la disposizione vale ad attribuire alla norma la finalità non tanto di assicurarne la corretta composizione delle giunte, quanto il loro riequilibrio, nel solco di quanto statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 4 del 2010 secondo cui la finalità degli articoli della Costituzione 51, comma 1, e 117 comma 7 – di cui la disposizione commentata costituisce espressione è di ottenere “un riequilibrio della rappresentanza politica dei due sessi”.
Da qui il carattere permanente e finalistico della disposizione.
Se dunque la norma va letta come finalizzata al riequilibrio della rappresentanza in sé, il provvedimento con cui il Sindaco, a norma dell’art. 46 del TUEL, nomina nuovi assessori o ne sostituisce alcuni, non può ignorarla.
In tal senso si è espressa la giurisprudenza amministrativa, secondo cui, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1 co. 137, "tutti gli atti adottati nella vigenza di quest'ultimo trovano nella citata norma un ineludibile parametro di legittimità, non essendo ragionevole una sua interpretazione che leghi la concreta vigenza della norma alla data delle elezioni ovvero che condizioni unicamente le nomine assessorili all'indomani delle elezioni" (Cons. Stato, n. 4626/2015, cfr. T.A.R. Venezia n. 286/2016, T.A.R. Cagliari n. 1145/2015).
Al criterio espresso da tale disposizione devono quindi adeguarsi:
- i provvedimenti di nomina delle Giunte comunali successivi all'entrata in vigore della norma;
- i provvedimenti di nomina di singoli assessori successivi all'entrata in vigore della norma, anche nel caso di Giunte nominate prima dell'entrata in vigore dell'art. 1 co. 137.
Quanto ai primi, la violazione della norma ne determina l'illegittimità, che colpisce l'intera giunta.
Quanto ai secondi ad essere dichiarato illegittimo è solo il singolo atto di nomina dell'assessore (cfr. T.A.R. Venezia n. 286/2016).
4. La norma incide sui provvedimenti sindacali di ridistribuzione delle deleghe?
Il quesito ha risposta negativa.
Tanto l’art. 46 del TUEL che l’art. 1 della legge 56 sono indirizzati all’evento della individuazione delle persone chiamate a far par te della giunta, ossia all’atto di nomina, non al provvedimento di assegnazione delle deleghe, momenti provvedimentali tra loro distinti.
Una eventuale ridistribuzione delle deleghe tra le medesime persone è quindi irrilevante ai fini che interessano.
5. La norma ammette deroghe?
Ci si chiede se la norma di cui all'art. 1 co. 137 della l. 56/2014 operi in ogni caso e senza alcuna eccezione, oppure se possano configurarsi casi eccezionali in cui la Giunta comunale possa ritenersi legittimamente costituita ed operante pur prevedendo la presenza di un genere in misura inferiore al 40%.
La giurisprudenza dà risposta positiva al quesito, rilevando come i principi di pari opportunità e di pari accesso alle cariche elettive debbano essere contemperati coi principi di democraticità e buon andamento ai sensi degli artt. 1 e 97 Cost., di cui il continuato, ordinato e corretto svolgimento delle funzioni politico - amministrative rappresenta una delle declinazioni.
Sicché l'applicazione dell'art. 1 co. 137 non può determinare in alcun modo l'interruzione dell'esercizio delle funzioni politico - amministrative.
Il giusto contemperamento tra gli interessi e i principi in gioco viene individuato "nella effettiva impossibilità di assicurare nella composizione della giunta comunale la presenza dei due generi nella misura stabilita dalla legge, impossibilità che deve essere adeguatamente provata e che pertanto si risolve nella necessità di un'accurata e approfondita istruttoria ed in un'altrettanto adeguata e puntuale motivazione del provvedimento sindacale di nomina degli assessori che quella percentuale di rappresentanza non riesca a rispettare" (Cons. Stato, n. 406/2016).
Quanto alla casistica sull'impossibilità a garantire la presenza dei due generi nella misura di legge, la giurisprudenza ha sino ad oggi affermato che:
- non è sufficiente allegare due comunicazioni di rifiuto a svolgere la carica di assessore per ritenersi provata l'impossibilità a garantire la presenza dei due generi, dovendosi dare prova dell'istruttoria sindacale effettivamente espletata per reperire membri di giunta del genere sottorappresentato (T.A.R. Catanzaro, n. 1/2015);
- l'impossibilità è rinvenibile nel caso in cui lo Statuto non prevede la possibilità di nominare assessori cittadini non facenti parti del Consiglio comunale (cfr. art. 47, c. 4, TUEL per comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti), e nel Consiglio comunale non siano presenti esponenti di sesso femminile della lista del Sindaco (T.A.R. Milano, n. 961/2015);
- rappresenta "adeguata motivazione" il richiamo al tentativo esperito infruttuosamente dal Sindaco di rispettare l'obbligo della presenza di membri donne nella percentuale del 40 per cento (pari a 2 componenti su di una Giunta di 5 Assessori più il Sindaco), attingendo alle sole possibili aspiranti assessore tra le donne e cioè alle candidate di maggioranza risultate non elette ma l'unica donna così individuata non abbia accettato l'incarico (T.A.R. Brescia, n. 1595/2015).
La legittimazione all'impugnazione degli atti di nomina
Esclusa la legittimazione a ricorrere come consiglieri di minoranza, deve essere riconosciuta la legittimazione ad agire a semplici cittadine elettrici del Comune.
La loro legittimazione al ricorso, quand'anche consigliere di minoranza, "deriva dal fatto che le ricorrenti sono elettrici [...] astrattamente in possesso dei requisiti per la nomina di assessore e comunque interessate, in quanto cittadine, a tutelare il principio di rappresentanza di genere" (così T.A.R. Brescia, n. 1 del 5 gennaio 2012 richiamata da T.A.R. Brescia 26 novembre 2015, n. 1595).
Considerazioni conclusive
La tabella riassume il panorama normativo in tema di presenza dei due generi nelle giunte in base al numero di abitanti del comune, con raffronto alla possibilità di nomina di assessori esterni.
Obblighi |
Popolazione |
Assessori esterni |
|
Comuni con meno di 3.000 abitanti |
Lo Statuto può prevedere la nomina ad assessore di cittadini non facenti parte del consiglio comunale (art. 47 co. 4 TUEL) |
|
Comuni con popolazione da 3.000 a 15.000 abitanti |
|
|
Comuni con più di 15.000 abitanti |
È sempre ammessa la nomina ad assessori di cittadini non facenti parte del consiglio comunale (art. 47 co. 3 TUEL) |
Alla luce di tali coordinate e della giurisprudenza citata, si può affermare che nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, nei quali è sempre possibile la nomina di assessori esterni al consiglio comunale ex art. 47 co. 3 TUEL, non è ipotizzabile alcuna deroga alle quote 40/60 stabilite dalla legge Del Rio.
In ragione della possibilità di accedere alla nomina di soggetti non facenti parte del consiglio comunale (cfr. art. 47, co. 3, TUEL), è difficilmente immaginabile una deviazione dall'obbligo imposto dall'art. 1, co. 137, l. 56/2014.
Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, l'effettivo rispetto delle quote di genere dipenderà dai margini di manovra che lo statuto concede al Sindaco nella nomina degli assessori, ossia se consente o meno il ricorso ad assessori esterni.
Nei comuni con meno di 3.000 abitanti, per i quali non si applica l'art. 1 co. 137, l. 56/2014, molto dipenderà dalla lettura che i giudici amministrativi daranno alla attività svolta dal Sindaco a giustificazione della impossibilità di rispettare la presenza di entrambi i sessi nella composizione della giunta.
