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Gli effetti dell’adozione del piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) in Lombardia
Autore: Mario Viviani
Data: 21 ottobre 2012
Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia
Il PTCP lombardo
La Provincia, con il PTCP, "definisce ... gli obiettivi generali relativi all'assetto e alla tutela del proprio territorio connessi ad interessi di rango provinciale o sovracomunale o costituenti attuazione della pianificazione regionale ...” (art.15, primo comma, L.R. n.12/2005 della Lombardia).
Il PTCP, in particolare (art.15, secondo comma):
a) definisce ... il quadro conoscitivo del proprio territorio come risultante dalle trasformazioni avvenute;
b) indica gli obiettivi di sviluppo economico-sociale a scala provinciale ...;
c) indica elementi qualitativi a scala provinciale o sovracomunale, sia orientativi che prevalenti ..., per la pianificazione comunale e dispone i contenuti minimi sui temi di interesse sovracomunale che devono essere previsti nel documento di piano, nel piano delle regole e nel piano dei servizi;
d) definisce criteri per l'organizzazione, il dimensionamento, la realizzazione e l'inserimento ambientale e paesaggistico, con le adeguate opere di rinverdimento e piantagione, delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità ed il relativo coordinamento tra tali criteri e le previsioni della pianificazione comunale;
e) stabilisce ... il programma generale delle maggiori infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità e le principali linee di comunicazione, di cui definisce la relativa localizzazione sul territorio, avente valore indicativo, fatti salvi i casi di prevalenza di cui all'articolo 18;
f) individua i corridoi tecnologici ove realizzare le infrastrutture di rete di interesse sovracomunale, definendone i criteri per l'inserimento ambientale e paesaggistico, in particolare delle opere di riqualificazione del sistema verde locale;
g) prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovracomunale, se definiti come tali dai PGT dei comuni;
h) indica modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei comuni, prevedendo anche forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all'incentivazione dell'associazionismo tra i comuni.
Il PTCP, insomma, contiene diverse previsioni di carattere ricognitivo ed orientativo. Esso, però, contiene anche previsioni dotate, essenzialmente in forza di quanto statuito dall’art.18, secondo comma, L.R. n.12/2005, di efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT. La questione dell’efficacia del PTCP adottato si pone, in modo particolare, rispetto a queste ultime previsioni. Si tratta, in sostanza, di valutare se il principio di salvaguardia obbligatoria si applichi anche al PTCP adottato, nonostante l’abrogazione della disposizione di cui all’art.3, comma 37, L.R. n.1/2000, norma che appunto stabiliva una speciale salvaguardia per il PTCP "dalla data di pubblicazione sul burl della delibera di adozione del PTCP (anziché da quella di adozione: ndr), sino all’approvazione del piano stesso e, comunque, per non oltre due (anziché cinque: ndr) anni dalla medesima data di pubblicazione, è vietata la realizzazione di interventi in contrasto con specifiche previsioni del piano adottato inerenti gli aspetti di carattere sovracomunale di cui al comma 26, lett. b) e c) e al comma 27, salva espressa deroga da parte della Provincia", una deroga priva di condizioni e limiti. Detta abrogazione, a mio giudizio, non solo non compromette, ma addirittura rafforza l’applicazione del principio generale della salvaguardia obbligatoria delle previsioni (prescrittive e prevalenti) del PTCP adottato, in quanto la riferita norma dettata dal comma 37 costituiva un’evidente limitazione, sia oggettiva che temporale, dell’ordinario campo di applicazione del principio di salvaguardia obbligatoria rispetto agli strumenti urbanistici.
L’istituto della salvaguardia obbligatoria è stato elaborato ed introdotto, da oltre mezzo secolo, nell’ordinamento giuridico italiano in relazione alle caratteristiche peculiari del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici con riferimento all’evidente possibilità di vanificare l’azione pianificatoria nella fase -particolarmente debole- in cui la p.a. ha, con l’adozione, esplicitato la disciplina urbanistica che intende porre in essere, senza però averla ancora potuta affidare ad uno strumento efficace e vincolante com’è appunto quello definitivamente approvato. All’adozione è attribuita una mera funzione cautelativa, quella cioè non di consentire l’attuazione di specifiche previsioni, bensì di assicurare la permanenza della situazione esistente e di evitare ogni compromissione che renda non più attuabili le previsioni contenute nello strumento adottato.
Si tratta di un principio senza il quale l’attività pianificatoria pubblica potrebbe agevolmente essere vanificata, cadendo in una spirale nella quale il doveroso annuncio di misure e di azioni contenute nello strumento adottato finirebbe addirittura per (poter) provocare interventi volti a rendere inattuabili le suddette misure ed azioni. La salvaguardia obbligatoria costituisce, insomma, uno strumento essenziale per assicurare efficacia ed effettività alle scelte pianificatorie nella peculiare fase elaborativa costruita su due momenti, quello dell’adozione e quello dell’approvazione, definiti dall’ordinamento per consentire la partecipazione di quanti, sebbene interessati, non avrebbero un ruolo attivo nella formazione del piano.
La salvaguardia obbligatoria è, perciò, uno strumento ineliminabile poiché, in sua assenza, verrebbe compromesso il ruolo proprio della pianificazione pubblica.
D’altra parte, sarebbe del tutto irragionevole che le disposizioni del PTCP, cui la legge attribuisce efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT e che cioè sostituiscono -per la relativa parte- detto piano, non fossero dotate di quella tutela preventiva, che va appunto sotto il nome di misura di salvaguardia obbligatoria, esplicitamente attribuita dalla legislazione alle disposizioni del PGT, ma riferibile, in quanto espressione di un principio generale, anche agli altri strumenti di pianificazione volti a disciplinare l’uso del suolo per un’insuperabile esigenza logica di effettività della pianificazione urbanistica.
In questo senso, si è peraltro espressa la sentenza n.1568/2011 della Sezione staccata di Brescia (Sezione I) del TAR per la Lombardia che ha usato in proposito argomenti chiari e convincenti: dev’essere riconosciuto
all’adozione di qualunque strumento di piano, nella parte in cui esso ha portata precettiva e non programmatoria, un effetto di salvaguardia in attesa dell’approvazione finale. Sul punto non è rilevante che la l.r. 12/05 non preveda espressamente che con l’adozione del P.T.C.P. scattino le misure di salvaguardia, perché l’effetto soprassessorio caratteristico delle misure di salvaguardia è proprio di ogni strumento di piano con efficacia non meramente programmatoria, ma precettiva. ... Nel caso in esame il potere soprassessorio conseguente all’applicazione della misura di salvaguardia si fonda sull’applicazione di un principio generale del diritto urbanistico, secondo cui l’autorità amministrativa non può rilasciare titoli edilizi in contrasto con una previsione di piano avente effetti prescrittivi sul regime dei suoli già adottata -ma non ancora approvata definitivamente- in quanto il rilascio del titolo modificherebbe l’assetto del territorio rispetto a quello fotografato in occasione della delibera di adozione e renderebbe necessario rielaborare il progetto di piano dall’inizio per adeguarlo alle edificazioni medio tempore intervenute su aree che nella delibera di adozione devono rimanere libere (o devono essere edificate con carichi minori o comunque diversi). ... Se non esistesse la norma attributiva del potere soprassessorio, si innescherebbe un circolo vizioso destinato a non concludersi mai ... . Pertanto, come ha detto altro Tribunale, esistono dei ‘principi generali ispiratori della legislazione statale, diretta in generale a salvaguardare le scelte di pianificazione paesaggistica o urbanistica prima della loro definitiva approvazione’ (Tar Sardegna 1997/08). Da questo punto di vista, la circostanza che l’art. 103, co. 1, lett. a), l.r. 12/05 abbia ritenuto di includere l’art. 12 d.p.r. 380/01 (che al co. 3 disciplina anche le misure di salvaguardia) tra le disposizioni che cessano di avere applicazione nel territorio regionale dopo l’approvazione della l.r. 12 stessa è del tutto inutile ... in quanto in un contesto di potestà legislativa concorrente il compito di dettare i principi spetta alla norma dello Stato, e non alla norma regionale che non può legiferare sul punto. E che l’art. 12, co. 3, d.p.r. 380/01 sia una disposizione di principio, che opera in materia riservata alla legislazione dello Stato, e che quindi non può essere dichiarata cedevole dalla legge regionale, lo ha detto in modo chiaro l’Adunanza plenaria 2/2008.
Non può perciò essere condivisa la tesi - svolta dal competente assessore della Regione Lombardia in risposta all’interrogazione ITR2163 del 15.3.2011- secondo cui la mancanza di un’esplicita statuizione nella L.R. n.12/2005 e la mancata riproposizione del comma 37 del ricordato art.3 L.R. n.1/2000 (o l’abrogazione di tale comma insieme ad altri trentotto) condurrebbe ad escludere l’applicabilità del principio della salvaguardia obbligatoria tanto al PTCP quanto al PTR con esiti potenzialmente devastanti sulla pianificazione provinciale e regionale. Né la posizione dell’assessore assume maggior consistenza giuridica con il superamento della chiara statuizione del TAR Brescia per il solo fatto che la stessa sarebbe sostenuta dal richiamo all’art.12 DPR n.380/2001 “di cui ... la L.R. n.12/2005 dichiara espressamente la disapplicazione (confronta l’art.103, comma 1, lettera a)”: ma l’argomento è davvero debole (ed era peraltro già stato superato dal TAR) se si tiene conto che la disapplicazione sanzionata dal ricordato art.103 riguarda solo la “disciplina di dettaglio” cui davvero non può essere ricondotto un principio fondamentale quale quello della salvaguardia obbligatoria degli strumenti urbanistici.
Il carattere di principio generale e fondamentale della salvaguardia obbligatoria ha peraltro valore anche nelle materie dei beni culturali (art.14 D.Lgs. n.42/2004) e dei beni paesaggistici (art.139 D.Lgs. n.42/200) per le medesime ragioni di effettività sopra ricordate in tema di pianificazione urbanistica.
In questa situazione, pertanto, i Comuni debbono, ai sensi del settimo comma dell’art.13 L.R. n.12/2005, tener conto delle “previsioni prevalenti del … piano territoriale di coordinamento” adottato, adeguando il proprio strumento ad esse o, comunque, soprassedendo dall’introdurre una disciplina urbanistica non conforme alle suddette previsioni. In questo senso, la Provincia può (ma anche deve) svolgere la propria attività valutativa rispetto al piano comunale. direzionale.
