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L.R. Lombardia n. 31/2014: le disposizioni transitorie per i piani attuativi

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 23.01.2015

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

 

Abstract

La l.r. n. 31/2014, Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato contiene, tra le norme transitorie, disposizioni specifiche per i piani attuativi previsti dalla normativa urbanistica locale ma non ancora attuati. Il lavoro tende a metterne in luce meccanismi e criticità.

Le misure transitorie della l.r. 31/2014

Il traguardo del consumo zero nel 2050 è raggiunto, nelle intenzioni del legislatore, attraverso strumenti tra loro coordinati. 

Tra questi le misure transitorie per le amministrazioni locali consistenti:

Il presente lavoro tratta delle seconde.

Le disposizioni per i piani attuativi: l'art. 5 della l.r. 31/2014

L'art. 5 della legge regionale n. 31 dedica i commi 6/9 ai piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di Piani di Territorio vigenti al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della novella regionale.

L'insieme delle disposizioni può essere così riassunto:

Articolo 5, comma 6

6. La presentazione dell'istanza di cui all'articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge deve intervenire entro trenta mesi da tale ultima data. Per detti piani e per quelli la cui istanza di approvazione sia già pendente alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono alla istruttoria tecnica, nonché alla adozione e approvazione definitiva in conformità all'articolo 14 della l.r. 12/2005. La relativa convenzione di cui all'articolo 46 della l.r. 12/2005 è tassativamente stipulata entro dodici mesi dall'intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva.

I profili interpretativi attengono:

  1. al riferimento al meccanismo dell'istanza sollecitatoria dei poteri sostitutivi regionali, di cui al comma 9 dell'art. 14 della l.r. 12 del 2005;
  2. al raccordo con il divieto di approvare varianti al PGT che comportino nuovo consumo di suolo
  3. alla applicabilità o meno della disposizione ai piani non interessanti aree libere;
  4. alle conseguenze del mancato rispetto del termine per la sottoscrizione della convenzione attuativa.
Sub 1): il riferimento all'istanza sollecitatoria dell'art. 14 l.r. 12/2005

Il comma 6 dell'articolo 5 pone il termine del 2 giugno 2017 per il deposito dell'istanza di cui all'articolo 14 della l.r. 12 del 2005.

L'utilizzo del termine "istanza" non è indifferente per l'interprete.

L'articolo 14 della legge 12 distingue infatti tra:

Il riferimento è dunque non al semplice deposito di domande di approvazione di piani attuativi, ma allo specifico atto di sollecitazione presso la Regione per l'esercizio dei poteri sostitutivi.

La circostanza vale a ritenere che il termine di trenta mesi valga solo per quei piani nei quali il comportamento dell'ente locale imponga al privato la presentazione dell'istanza in questione, e che quindi sia consentito presentare piani attuativi - purchè ^deprivati^ del rimedio sostitutivo - anche successivamente alla scadenza del 2 giugno 2017?

Nell'ottica del sistema di salvaguardia disegnato dal legislatore regionale in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici, la disposizione deve essere letta come estesa a qualsiasi iniziativa legata ad un piano attuativo, compresa la mera domanda di approvazione dello stesso.

In tal senso depone il comma 9 quando - proprio con riguardo ai piani attuativi per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 - dispone la sospensione delle previsioni di PGT.

Disposizione che non avrebbe senso se la limitazione temporale del comma 6 si applicasse alle sole istanze sollecitatorie.

Sub 2):  il raccordo con il divieto di approvare varianti al PGT che comportino nuovo consumo di suolo.

La disposizione ha come ambito di riferimento

i piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti

Il dato testuale sconta l'indeterminatezza dell'espressione "in variante", che può essere letta:

Più puntuale sotto il profilo lessicale è stato, a questo proposito, il legislatore della l.r. 12 del 2005 quando ha indicato in novanta giorni il termine entro il quale "I piani attuativi e loro varianti, conformi alle previsioni degli atti di PGT, sono adottati dal Consiglio comunale [...]".

Occorre raccordare la disposizione con quanto disposto dal comma 4 del medesimo articolo, a norma del quale fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo

i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo.

Il raffronto tra le due disposizioni potrebbe indurre a ritenere che:

La risposta risiede, con ogni probabilità, nelle intenzioni del legislatore.

Se infatti si vuole evitare di privare di efficacia il regime moratorio del comma 4, che espressamente menziona i piani attuativi in variante al PGT tra gli atti non licenziabili nel periodo di mora qualora comportino nuovo consumo di suolo, è necessario rispondere che l'espressione "in variante" di cui al comma 6 sia riferita agli strumenti urbanistici, non ai piani attuativi.

In questo modo non solo le due norme (comma 4 e comma 6) continuerebbero a convivere, ma si darebbe omogeneità alle previsioni di salvaguardia.

Resta irrisolto il dato letterale della disposizione, che opportunamente andrebbe uniformato all'esressione utilizzata al comma 4.

Sub 3): i piani non interessanti aree libere

La disposizione acceleratoria del comma 6 non distingue tra piani attuativi le cui previsioni riguardano aree libere o piani che coinvolgono esclusivamente aree già trasformate.

Come è stato notato, sarebbe illogico interpretare la norma nel senso di applicarla ad ogni piano attuativo, sia che riguardi (in tutto o in parte) aree libere sia che non le riguardi.

L'annotazione - del tutto corretta - trova tuttavia maggior dettaglio nella definizione di consumo di suolo contenuta nella lettera c), comma 1, dell'articolo 2, che definisce consumo di suolo

la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio [...]

In conclusione: ferma l'attesa di un intervento del legislatore regionale che tenga conto delle aspettative riposte dagli strumenti urbanistici nei piani attuativi riguardanti mero tessuto edificato, l'accellerazione di cui al comma 6 non dovrebbe che riguardare piani attuativi che contengano trasformazioni di suolo agricolo, non fosse altro perchè l'adeguamento del PGT non dovrebbe contenere alcun riferimento a ambiti edificati.

Sub 4): conseguenze del mancato rispetto del termine per la sottoscrizione della convenzione attuativa

Il legislatore indica in dodici mesi il termine entro il quale, a partire dalla intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva, deve "tassativamente" essere stipulata la convenzione.

La norma affronta una problematica conosciuta dagli enti locali, che generalmente  sopperiscono attraverso disposizioni dedicate dello strumento urbanistico alle problematiche derivanti dalla inattività dei soggetti proponenti, una volta intervenuta l'approvazione dei piani attuativi. Nè la normativa nazionale (art. 28 l.u.) nè quella regionale (art. 46 l.r. 12/2005) contengono infatti una previsione temporale in tal senso.

Per comprendere il senso dell'espressione "tassativamente" la norma va letta in uno con il comma 9, avendo presente che il comma 6 contiene sia il riferimento all'istanza di cui all'articolo 14 della l.r. 12 (di attivazione) sia il riferimento ai piani di cui la più generica istanza "di approvazione" sia già pendente alla data di entrata in vigore della l.r. 31.

La lettura combinata delle disposizioni dice che:

Articolo 5, comma 7

7. In tutti i casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti di cui al comma 6 l'interessato può chiedere alla Regione la nomina di un commissario ad acta. Il dirigente della competente struttura regionale, ricevuta l'istanza, procede ai fini dell'intimazione al comune di adempiere entro il termine di sette giorni dal ricevimento dell'intimazione. Nel caso di ulteriore inerzia del comune, comunque comprovata, la Giunta regionale nomina un commissario ad acta nel termine dei sette giorni successivi alla scadenza della diffida. Il commissario ad acta così; designato esaurisce tempestivamente gli adempimenti di istruttoria tecnica, adozione, approvazione e convenzionamento secondo necessità. A far tempo dalla nomina del commissario ad acta, il comune non può più provvedere sull'istanza.

La disposizione ricalca quella contenuta nel comma 9 dell'articolo 14 della l.r. 12:  le differenze sono perlopiù legate ad una riformulazione dei termini temporali.

Interessante, in quanto non contenuta nell'articolo 14 della l.r. 12, il divieto per il Comune di intervenire nel procedimento una volta nominato il Commissario.

Si tratta di chiaro recepimento dell'indirizzo giurisprudenziale  secondo cui, in base al principio di effettività della tutela giurisdizionale, il Commissario ad acta, nominato in sostituzione di un'Amministrazione Pubblica inadempiente, deve concludere il procedimento amministrativo, sostituendosi in tutte le competenze dell'Ente (T.A.R. Campania, Salerno, 27 giugno 2014, n. 1131; T.A.R. Catanzaro Calabria sez. II, 17 dicembre 2013, n. 1171).

Articolo 5, comma 8

8. Per i piani attuativi tempestivamente attivati ai sensi del comma 6, il comune può prevedere che la relativa convenzione di cui all'articolo 46 della l.r. 12/2005 consenta la dilazione di pagamento degli importi dovuti, ai sensi del comma 1, lettera a), del predetto articolo e a titolo di monetizzazione di cessioni di aree, fino ad un massimo di sei rate semestrali, ciascuna di pari importo, da corrispondersi a far tempo dal diciottesimo mese successivo alla stipula della convenzione stessa.

La disposizione introduce una sorta di regime di favore per i piani attivati entro il 2 giugno 2017.

Tuttavia, la specificità del riferimento ai piani "attivati ai sensi del comma 6" piuttosto che, più in generale, ai piani per i quali sia stata presentata istanza di approvazione alla data di entrata in vigore della l.r. 31 (cfr. comma 6), potrebbe indurre a ritenere che la portata della disposizione sia limitata ai primi.

Conclusione quantomeno curiosa se il senso dei commi 6/9 è quello di favorire l'esaurimento delle previsioni edificatorie contenute nei piani attuativi in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici alle nuove linee di indirizzo del PTR e dei PTCP in materia di contenimento del consuomo di suolo.

Fa velo, dunque, un utilizzo quantomeno approssimativo della terminologia di riferimento.

Articolo 5, comma 9

9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all'esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.

Il raccordo con il comma 6

Come detto a proposito del comma 6 (v. sub 4), la disposizione va letta in uno con questa.

Le due norme insieme disciplinano i diversi casi riguardanti:

Il comma in questione regola la seconda fattispecie disponendo:

La verifica potrà risultare:

Le conseguenze sono:

La disposizione non chiarisce le procedure di abrogazione delle disposizioni incompatibili: un intervento del legislatore sul punto si impone.

Il principio di leale collaborazione

Al di là di queste considerazioni, il comma 9 è disposizione che, a livello di sistema, offre i profili più complessi in rapporto alla previsione di sospensione prima e abrogazione poi.

A fini che qui interessano - e riservando ad altra sede un approfondimento dedicato - è opportuno ricordare che:

Detto questo, poichè il principio di leale collaborazione opera orizzontalmente ed in senso biunivoco tra enti territoriali preposti alla programmazione territoriale, i quali sono tenuti a cooperare "senza più un rapporto di rigida gerarchia" (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 25 luglio 2008, n. 2994), pare quantomeno curioso che:

Al netto di cosa di intenda per "abrogazione" e, soprattutto, come si attui sotto il profilo delle procedure disegnate dalla l.r. 12, c'è da chiedersi in che modo la previsione del comma 9 rispetti il principio di leale collaborazione con gli enti locali, che la Regione dichiara nel proprio Statuto di voler porre "a fondamento della propria attività di governo" (art. 3, comma 3).

La Regione non può infatti ignorare che:

le amministrazioni comunali hanno risposto individuando nei piani attuativi di nuova generazione gli strumenti per la realizzazione delle previsioni pubblicistiche di piano interessanti l'intera collettività, non solo il comparto.

Privare, in così evidente assenza di confronto, le amministrazioni locali di tali strumenti significa:

disattendendo così le indicazioni della Corte Costituzionale in ordine alla necessità di applicare il principio di leale collaborazione anche nei rapporti tra Regioni e enti locali (Corte Costituzionale 27 gennaio 2004, n 42; id. 28 giugno 2004, n. 196).

Di più, il principio di parallelismo sottostante alla potestà regolamentare ci dice che l'ente che conferisce, esercitando la propria potestà legislativa, l'esercizio di una funzione amministrativa si spoglia anche del potere di disciplinarne in via esclusiva l'organizzazione e l'esercizio (R. Bin, 2002).

Se il potere della regolamentazione amministrativa, riconosciuto come proprio degli enti locali dall'ottavo comma dell'articolo 118 della Costituzione, è stato esercitato nel quadro delle funzioni attribuite dalla Regione ai comuni, è difficile non intravedere un esercizio contraddittorio dei poteri regionali rispetto al principio di sussidiarietà posto dalla stessa Regione a limite e misura dei suoi poteri (l.r. 12, articolo 1, comma 2; Statuto regionale, articolo 3).

Difficile dire se tutto ciò configuri una lesione tale da condurre ad una pronuncia di incostituzionalità in parte qua della normativa regionale.

Certamente queste antinomie non possono essere descritte dall'interprete come esercizi ^disinvolti^ delle attribuzioni regionali, quanto invece risolte all'interno di un quadro di leale collaborazione istituzionale.

L'emanazione di una legge è infatti, il presupposto per la sua riforma.

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