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Legge Stanca: vigilanza e compiti amministrativi di controllo

Lorenzo Spallino

Autore:Lorenzo Spallino

Data:3.3.2005

Pubblicato su: webimpossibile.net

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia


Sintesi divulgativa

Pur non contenendo un obbligo espresso di accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni, la legge Stanca - legge 9.1.2004, n. 4, "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici" - prevede un sistema di riscontro dell'accessibilità o, meglio, del rispetto dei requisiti tecnici fissati tramite l'art. 11. Ciò avviene attraverso una ripartizione dei compiti di verifica e di vigilanza tramite enti e procedure determinati, descritti parte nella legge, parte nel Regolamento di attuazione. Questo articolo esamina gli articoli della legge Stanca e del Regolamento di attuazione attraverso i quali il legislatore fissa compiti e contenuti della verifica della accessibilità dei siti internet dei così detti "soggetti erogatori", ossia dei soggetti indicati dall'art. 3 della legge come tenuti alla sua applicazione.

La ripartizione dei compiti di vigilanza e verifica dei siti internet

La legge Stanca affida:

Il Regolamento attuativo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 25 febbraio 2005:

Questo articolo tratta unicamente del controllo svolto su questi ultimi.

Soggetti erogatori e soggetti privati: valutazione dell'accessibilità

La legge Stanca e il Regolamento definiscono:

I primi:

I secondi:

Controlli esercitabili sui soggetti erogatori

Le modalità di controllo su soggetti elencati nel comma 1 dell'art. 3 della legge Stanca sono fissate nell'art. 9 del Regolamento. Questo:

L’esito della verifica, quale che esso sia, viene comunicato al dirigente responsabile. Nell’ipotesi in cui vengano riscontrate “anomalie”, il CNIPA richiede “all’amministrazione statale la predisposizione del relativo piano di adeguamento con l’indicazione delle attività e dei tempi di realizzazione” [nota 4].

Lemmi, interrogativi

Dalla lettura delle disposizioni elencate, soprattutto dell'art. 9 del Regolamento, sorgono non pochi interrogativi. Ne indichiamo alcuni:

  1. l'espressione "mantenimento" [nota 5] presuppone che il sito oggetto della "verifica" abbia già soddisfatto positivamente i requisiti tecnici di cui all'art. 11; si tratta quindi di un controllo volto a verificare che l'accessibilità del sito e dei servizi da questo offerti, già certificati, perdurino nel tempo; è assente un compito analogo che abbia per oggetto la mancata applicazione in sé della legge, ossia la messa in rete da parte di una amministrazione statale di un sito che, realizzato con contratto, non risulti rispettoso delle linee guida sin dalla sua pubblicazione;

  2. la dizione “anomalie” [nota 6] presenta contorni quantomeno indefiniti; se è certamente da ritenersi che si tratti di discordanze rispetto alle linee guida, al tempo stesso la peculiarità del termine suggerisce di ritenere che il CNIPA possa andare al di là delle semplici violazioni dei Requisiti Tecnici di cui all’art. 11 della legge, riferendosi piuttosto al più vasto ambito dei “Criteri e principi generali per l’accessibilità” stabiliti dall’art. 2 del Regolamento di attuazione. Quali, ad esempio, facilità e semplicità d’uso, separazione tra contenuto, presentazione e modalità di funzionamento delle interfacce, rispondenza alle esigenze dell’utente e soddisfazione nell’uso dell’interfaccia.

Soggetti erogatori esclusi dalla verifica

L'art. 3 della legge Stanca individua i soggetti tenuti alla applicazione della legge. L'art. 9 del Regolamento disciplina le modalità di verifica nei loro confronti. Se al CNIPA sono affidati i controlli verso le amministrazioni dello Stato (art. 7, c. 1, lettera b, legge Stanca; art. 9, c. 2, Regolamento), se regioni, province autonome e enti locali sono delegate a vigilare autonomamente (come?) “sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge” (art. 7, c. 2, legge Stanca; art. 9, c. 3, Regolamento), chi controlla i soggetti non istituzionali indicati nella seconda parte del comma primo dell’art. 3 della legge Stanca, ossia aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e aziende appaltatrici di servizi informatici? La legge non lo dice. L'art. 9 del  Regolamento nulla dispone, infatti, a questo proposito, né sono rinvenibili disposizioni di rinvio ad provvedimenti ancora da assumersi [nota 7].

E ancora: le amministrazioni dello Stato, quelle regionali, provinciali e locali, cui fa riferimento l'art. 9 del Regolamento, non esauriscono la platea delle pubbliche amministrazioni, ossia dei soggetti elencati dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cui il comma 1 dell'art. 3 della legge Stanca rinvia per definire i soggetti obbligati [nota 8]. Stiamo parlando, tanto per fare qualche esempio, di scuole, aziende statali, comunità montane, università, istituti autonomi case popolari, camere di commercio, servizio sanitario nazionale: ma anche verso questi soggetti il Regolamento tace [nota 9].

Mancato o tardivo adeguamento successivamente all'intervento del CNIPA

Ed infine. Quid iuris nell’ipotesi di mancato o tardivo adeguamento da parte dell’amministrazione statale ^colpevole^ all'invito rivolto dal CNIPA ai sensi dell’art. 9 del Regolamento di attuazione? Esclusi i poteri sostitutivi, assente una disposizione sanzionatoria dedicata, resta l’ipotesi della responsabilità generale di cui agli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sempre che nel contenuto e nell’estensione dell’obbligazione di risultato incombente al dirigente incaricato rientri il compito di assicurare la rispondenza del sito ai criteri di accessibilità stabiliti tramite il decreto di cui all’art. 11: tema già trattato in occasione dell'esame dell'art. 9 [nota 10], cui basti forse aggiungere che non è certo al CNIPA che può essere rimessa l'attivazione delle procedure di infrazione nei confronti del dirigente.

Conclusioni

Attraverso l'articolo 9 del Regolamento attuativo il legislatore ha inteso fissare compiti e contenuti della verifica della accessibilità dei siti internet dei "soggetti erogatori", ossia dei soggetti tenuti alla applicazione della legge Stanca. Tuttavia, nonostante l'intitolazione di carattere generale, la disposizione:

  1. non contempla i soggetti non istituzionali indicati nella seconda parte del comma primo dell’art. 3 della legge Stanca;

  2. può indurre a ritenere esclusi gli enti pubblici diversi dalle amministrazioni statali, regionali, provinciali e locali.

L'ampiezza e la rilevanza dei soggetti esclusi dalle modalità di verifica dettate nel Regolamento attuativo della legge Stanca appaiono, senza ombra di dubbio, il punto maggiormente dolente del provvedimento. Assolta la previsione relativa all'inserimento nei contratti del rispetto dei requisiti tecnici, se essi non vengono in tutto o in parte soddisfatti la risoluzione del problema è affidata ad un contraddittorio tra due contraenti: soggetto erogatore, da un lato, suo fornitore, dall'altro. Tutto ciò affaccia, ad avviso di chi scrive, il rischio di degradare l'accessibilità da valore universale a dato contrattuale, come tale rimesso alla volontà dei contraenti.

Nota 1:
  • Disposizione dai contorni indefiniti nell’ottica delle attribuzioni riservate: la Provincia Autonoma di Trento ha infatti impugnato avanti la Corte Costituzionale gli articoli 7, comma 2, e e 10 della legge 4/2004 per violazione:

    • del DPR 670/1972 (art. 8, nn. 1, 18, 19, 25, 26, 27 e 29, art. 9, nn. 2 e 10, art. 16;

    • degli artt. 2 e 4 del d.lgs. 266/1992;

    • dell’art. 117 Cost. e dell’art. 10 l. cost. n. 3/2001;

    sostenendo che la “la l. 4/2004 non si limita a porre nella materia nuove norme […] ma ne dispone la diretta applicabilità alla Provincia, facendo sorgere obblighi a carico dell’amministrazione provinciale, attribuendo funzioni amministrative a organi statali e prevedendo per di più l’emanazione, nella stessa materia, di un regolamento governativo”. Vale ricordare, per inciso, che è proprio la Provincia di Trento ad aver imposto, con legge prov. 10.9.2003, n. 8, che “i siti web della Provincia, dei suoi enti funzionali e delle società controllate o partecipate dalla provincia sono progettati per essere accessibili ai cittadini disabili, garantendo il livello minimo di conformità alle linee guida definite a livello internazionale nell’ambito dell’iniziativa per il web accessibile del Consorzio mondiale del web (W3C)” (art. 23, c. 1). [torna al testo]

Nota 2:
  • Art. 4, comma 1, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39: “1. è istituito il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione, che opera presso la Presidenza del Consiglio dei ministri per l'attuazione delle politiche del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile e finanziaria e con indipendenza di giudizio.” Il sito del CNIPA è all’indirizzo http://www.cnipa.gov.it/site/it-IT . [torna al testo]

Nota 3:
  • Legge 9.1.2004, n. 4, art. 3 (Soggetti erogatori): "1. La presente legge si applica alle pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli enti pubblici economici, alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, alle aziende municipalizzate regionali, agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, alle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e alle aziende appaltatrici di servizi informatici". [torna al testo]

Nota 4:
  • Regolamento di Attuazione dell'art. 10 legge 9 gennaio 2004, n.4art. 9:

    • [omissis]

    • “Ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lettera b) della legge n. 4 del 2004, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie, avvalendosi del Cnipa, previa comunicazione inviata all’amministrazione statale interessata, verifica il mantenimento dei requisiti di accessibilità dei siti e dei servizi forniti e dà notizia dell’esito di tale verifica al dirigente responsabile; qualora siano riscontrate anomalie, viene richiesta all’amministrazione statale medesima la predisposizione del relativo piano di adeguamento con l’indicazione delle attività e dei tempi di realizzazione” (comma 2);

    • “Le Regioni, le Province autonome e gli enti locali organizzano autonomamente e secondo i propri ordinamenti la vigilanza sull'attuazione del presente decreto” (comma 3). [torna al testo]

Nota 5:
  • man|te|ni|mén|to s.m. CO 1 l’assicurare la continuità di qcs.; il fare in modo che qcs. duri a lungo, rimanga inalterato, non venga meno: il m. della disciplina, dell’ordine pubblico | dieta di m., particolare regime alimentare che si segue dopo una dieta allo scopo di mantenere il peso forma raggiunto 2 il far durare in una determinata condizione, in una determinata situazione: m. in funzione, in vita 3 il tenere fede a qcs.: il m. di un impegno, della parola data 4 il provvedere ai mezzi di sostentamento per qcn.: il m. dei figli 5 manutenzione di macchinari, strade, edifici e sim.

  • Dizionario della lingua italiana, a cura di Giovanni De Mauro, lemma mantenimento. [torna al testo]

Nota 6:
  • a|no|ma|lì|a s.f. 1) CO irregolarità, deviazione dalla norma: a. di funzionamento di una macchina 2) TS med., presenza di caratteri somatici o psichici insoliti, spec. per difetti congeniti o ereditari: a. anatomica, costituzionale, funzionale  3a) TS ling., per i grammatici greci della scuola di Pergamo: teoria secondo cui la mancanza di regolarità nella formazione e flessione delle parole è il principio fondamentale della lingua 3b) TS gramm., irregolarità nella flessione dei nomi e dei verbi 4a) TS astron., misura angolare della distanza di un corpo orbitante dall’asse maggiore dell’orbita 4b) OB TS astron., mancanza di circolarità dell’orbita dei pianeti 5) TS mat., in un sistema di coordinate polari, la misura dell’angolo formato dall’asse polare e dalla retta passante per il polo e per il punto di cui si vuole individuare la posizione.

  • Dizionario della lingua italiana, a cura di Giovanni De Mauro, lemma anomalia. [torna al testo]

Nota 7:
  • Certo è che non sono utilizzabili i poteri ispettivi di controllo dettati dall'art. 7 verso i soggetti privati, perchè questi sono unicamente i soggetti che, diversi da quelli rientranti nell'elenco dei soggetti erogatori a norma dell'art. 3, svolgono autonomamente la richiesta di valutazione dei propri siti alla Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell'art. 4 e sono soggetti ai poteri ispettivi di controllo descritti all'art. 7 una volta conclusasi positivamente la richiesta di valutazione di cui all'art. 4. [torna al testo]

Nota 8:
  • Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2: "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300". [torna al testo]

Nota 9:
  • Salvo ritenere che la formulazione utilizzata nell'art. 1, c. 2, d.lgs. 165/2001 debba essere letta utilizzando pari pari la tecnica legislativa adottata nello specifico ambito di riferimento (ossia dell'impiego pubblico), derivandone universalmente la qualifica di "amministrazione pubblica statale" per tutte (e solo queste?) le entità elencate (tra loro diversissime) per il solo fatto della loro ricomprensione nell'elenco in questione. Ovviamente i dubbi circa la legittimità di una simile lettura sono molti: più corretto sarebbe ritenere l'espressione "amministrazione statale" contenuta nell'art. 9 per quello che è, ossia riferita agli enti di diritto pubblico emanazione diretta dello Stato. [torna al testo]

Nota 10:

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